IIGF觀(guān)點(diǎn)|市場(chǎng)化機制進(jìn)行國土空間生態(tài)保護修復項目路徑分析
2021-09-24 14:18:14
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政府端在推動(dòng)國土空間生態(tài)保護修復項目市場(chǎng)化改革時(shí)，一方面需要綜合運用各類(lèi)融資方式與渠道，另一方面也需要鼓勵市場(chǎng)機構通過(guò)PPP、EOD等方式參與生態(tài)保護修復項目建設、運營(yíng)、管理，引導社會(huì )資本為國土空間生態(tài)修復項目提供多維度、寬領(lǐng)域、全方位的支持。本文首先將闡述市場(chǎng)化機制進(jìn)行國土空間生態(tài)保護修復項目的必要性和可行性，其次對市場(chǎng)化參與國土空間生態(tài)保護修復項目的模式進(jìn)行梳理總結，最后提出助力國土空間生態(tài)保護修復項目市場(chǎng)化推進(jìn)的政策建議。
一、市場(chǎng)化機制進(jìn)行國土空間生態(tài)保護修復項目的必要性和可行性
近年來(lái)，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續好轉，呈現穩中向好趨勢，但成效并不穩固。國土空間生態(tài)保護壓力依然較大，生態(tài)保護和系統性修復不足，工程建設支出仍以政府投入為主。因此，建立市場(chǎng)化機制，廣泛吸納社會(huì )資本參與國土空間生態(tài)保護修復已成為踐行山水林田湖草是生命共同體理念的必由之路。
(一)市場(chǎng)化機制進(jìn)行國土空間生態(tài)保護修復項目的必要性
市場(chǎng)化是推動(dòng)國土空間生態(tài)保護修復項目的重要舉措。我國在國土空間生態(tài)修復方面歷史欠賬多，問(wèn)題積累多、現實(shí)矛盾多，國土空間中自然生態(tài)系統總體仍較為脆弱，生態(tài)承載力和環(huán)境容量不足，經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)的生態(tài)保護壓力依然較大?！皩?shí)施重要生態(tài)系統保護和修復重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系”是黨的十九大作出的重大決策部署。推動(dòng)國土空間生態(tài)保護修復市場(chǎng)化進(jìn)程，對于實(shí)現生態(tài)系統穩定具有重要作用，有助于踐行綠水青山就是金山銀山理念，同時(shí)推動(dòng)轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，推進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。
市場(chǎng)化是建立國土空間生態(tài)保護修復項目多元化投入機制的必然選擇。國土空間生態(tài)保護修復項目具有明顯的公益性、外部性，但盈利能力相對較低、且項目風(fēng)險相對較高，市場(chǎng)化程度不高，社會(huì )資本進(jìn)入意愿不強，國土空間生態(tài)保護修復相關(guān)工程建設仍主要以政府投入為主。在當前政府大力實(shí)施減稅降費、財政收入持續放緩的背景下，有限的財政預算與國土空間生態(tài)保護修復資金需求之間的矛盾進(jìn)一步加劇，單純依靠財政撥付的國土空間保護修復模式難以持續。因此，建立市場(chǎng)化、多元化投入機制，加強政策激勵，拓寬社會(huì )資本進(jìn)入渠道已成為持續推動(dòng)國土空間生態(tài)保護修復的主要任務(wù)之一。
市場(chǎng)化是提高國土空間生態(tài)保護修復項目效率的有效手段。當前，部分地區踐行“綠水青山就是金山銀山”理念情況有待提高，重發(fā)展、輕保護所積累的矛盾愈加凸顯，生態(tài)環(huán)境承載力已經(jīng)達到或接近上限，生態(tài)保護修復任務(wù)十分艱巨，保護修復工程投資持續時(shí)間長(cháng)、覆蓋規模大、社會(huì )影響深。因此，盡管?chē)量臻g生態(tài)保護修復已呈現穩中向好趨勢，但仍存在規劃質(zhì)量不高、工程實(shí)施管理效率偏低、補助資金價(jià)值與生態(tài)價(jià)值轉化率較低等突出問(wèn)題。多措并舉促進(jìn)國土空間生態(tài)保護修復項目市場(chǎng)化運作，鼓勵市場(chǎng)機構積極參與重大工程建設和管理，有助于探索形成重大工程市場(chǎng)化建設、運營(yíng)、管理的有效模式，推動(dòng)完善生態(tài)保護修復領(lǐng)域的供求、定價(jià)、競爭合作、激勵約束等市場(chǎng)化機制，提高保護修復效率，推動(dòng)國土空間生態(tài)保護修復整體進(jìn)程。
(二)市場(chǎng)化機制進(jìn)行國土空間生態(tài)保護修復項目的可行性
生態(tài)系統保護和修復的市場(chǎng)化激勵政策體系已初步構建。黨的十九大報告提出，要“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會(huì )組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。2020年6月，國家發(fā)改委、自然資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國重要生態(tài)系統保護和修復重大工程總體規劃(2021—2035年)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《總體規劃》中提出，要加大政策支持力度，將全國重要生態(tài)系統保護和修復重大工程作為各級財政的重點(diǎn)支持領(lǐng)域，同時(shí)鼓勵各地統籌多層級、多領(lǐng)域資金，集中開(kāi)展重大工程建設，形成資金投入合力，提高財政資源配置效率和使用效益，為引導社會(huì )資本參與國土空間生態(tài)保護修復提供了強而有力的政策支持。
2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制的意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，從源頭推動(dòng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力提升。建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制，是以體制機制改革創(chuàng )新為核心，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，加快完善政府主導、企業(yè)和社會(huì )各界參與、市場(chǎng)化運作、可持續的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現路徑，著(zhù)力構建綠水青山轉化為金山銀山的政策制度體系；其工作原則是保護優(yōu)先、合理利用，政府主導、市場(chǎng)運作，系統謀劃、穩步推進(jìn)，支持創(chuàng )新、鼓勵探索?！兑庖?jiàn)》的發(fā)布進(jìn)一步完善了生態(tài)系統保護和修復的市場(chǎng)化激勵政策體系，為地方政府指導、社會(huì )資本參與提供了方向指引與政策依據，將助力生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同推進(jìn)。
綠色金融市場(chǎng)對于生態(tài)保護修復領(lǐng)域的支持已初具規模。中國作為最早通過(guò)較為完善的頂層設計建立綠色金融市場(chǎng)的國家，自2006年起已經(jīng)開(kāi)始陸續出臺涉及綠色信貸、綠色債券、綠色保險的一系列政策性文件。此外，近年來(lái)，中國綠色金融市場(chǎng)規模不斷擴大，截至2020年底，中國本外幣綠色貸款余額達到11.95萬(wàn)億元，同比增長(cháng)20.3%，存量規模世界第一，且保持較快增速；綠色債券存量8132億元，居世界第二；綠色貸款、綠色債券等綠色融資工具的不斷發(fā)展為拓寬綠色產(chǎn)業(yè)融資渠道提供了有力支持?！犊傮w規劃》提出，將生態(tài)保護和修復領(lǐng)域作為金融支持的重點(diǎn)，建立健全生態(tài)資源融資擔保體系，鼓勵金融機構創(chuàng )新綠色金融產(chǎn)品，為綠色金融進(jìn)一步支持生態(tài)保護修復指明了方向。
國土空間生態(tài)保護修復項目創(chuàng )造經(jīng)濟效益及聲譽(yù)紅利的潛力已初步驗證。據市場(chǎng)估算，生態(tài)修復領(lǐng)域每年財政資金缺口達數百億元，到2018年末僅礦山開(kāi)采占用損毀土地面積已超過(guò)5400萬(wàn)畝，國土空間生態(tài)保護修復資金需求及潛在市場(chǎng)空間巨大。根據2020年11月國土空間生態(tài)修復司發(fā)布的《社會(huì )資本參與國土空間生態(tài)修復案例(第一批)》，在山東、安徽、云南、浙江等多地涌現了一批利用市場(chǎng)化機制開(kāi)展國土空間生態(tài)修復的典型案例，通過(guò)實(shí)施市場(chǎng)化建設、經(jīng)營(yíng)、管理模式，在保障生態(tài)效果的同時(shí)產(chǎn)生了經(jīng)濟效益和示范效應。
二、市場(chǎng)化參與國土空間生態(tài)保護修復項目模式總結
推動(dòng)國土空間生態(tài)保護修復項目離不開(kāi)市場(chǎng)化的項目模式。從類(lèi)型而言，市場(chǎng)化參與國土空間生態(tài)保護修復項目的模式包括政府購買(mǎi)服務(wù)、PPP、直接授權模式(ABO)、EPC+O、EPC+F、EOD等。
(一)政府購買(mǎi)服務(wù)
政府購買(mǎi)服務(wù)是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì )力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用；主要包括服務(wù)類(lèi)政府采購和工程類(lèi)工程采購。項目須符合政府購買(mǎi)服務(wù)指導性目錄，且政府購買(mǎi)服務(wù)所需資金，應當在既有財政預算中統籌安排。一般由政府方編制預算，組織購買(mǎi)(采用公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判等方式)，最后與社會(huì )資本方簽訂合同(嚴格按照國庫集中支付管理有關(guān)規定和合同執行進(jìn)度支付款項)。
政府購買(mǎi)服務(wù)模式適用于大部分生態(tài)修復項目，其運行機制如圖1所示。社會(huì )資本方相當于公共服務(wù)的提供商，并沒(méi)有發(fā)揮其投融資的能力。對于地方財政實(shí)力雄厚、政府付費類(lèi)生態(tài)修復項目，可考慮政府購買(mǎi)服務(wù)模式。
PPP模式是政府與社會(huì )資本合作的項目模式，具體是指政府部門(mén)通過(guò)公開(kāi)招標等方式與中標單位組建項目公司，在特許合同約定的期間內由項目公司負責具體建設工作及后期運營(yíng)，在特許期結束將項目轉交給政府部門(mén)的運作模式。PPP模式的顯著(zhù)特點(diǎn)在于社會(huì )資本的參與，這類(lèi)模式下各類(lèi)社會(huì )資本均可以參與生態(tài)修復領(lǐng)域的建設運營(yíng)，有助于拓展資金來(lái)源、提升生態(tài)項目資金的利用效率和相關(guān)設施的運行效率。雙方風(fēng)險劃分可通過(guò)協(xié)議約定，分散了政府的部分投資風(fēng)險。但缺點(diǎn)在于項目關(guān)聯(lián)方較多，組織機構設置較為復雜，且在建設和運營(yíng)過(guò)程存在較多不確定因素。
PPP模式運行機制如圖2所示；一般具體流程分為項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執行階段、項目移交階段五個(gè)階段。PPP模式有多種運作方式，存量項目運作方式包括TOT、ROT、O&M模式等，增量項目運作模式包括BOT、BOO等。適用項目類(lèi)型而言，對于偏使用者付費的項目，適用于投資規模較大、需求長(cháng)期穩定、價(jià)格調整機制靈活、市場(chǎng)化程度較高的生態(tài)修復類(lèi)基礎設施項目，且優(yōu)先傾向收費定價(jià)機制透明、有穩定現金流的項目。對于偏政府付費的項目，則適用于大部分生態(tài)修復項目。
ABO模式是指授權-建設-運營(yíng)模式，由政府授權單位履行業(yè)主職責，實(shí)施主體按照合同提供所需公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府履行規則制定、業(yè)績(jì)考核等職責，同時(shí)支付授權運營(yíng)費用。與PPP模式相比，ABO模式程序更加簡(jiǎn)便快捷，且不受財承紅線(xiàn)約束；不過(guò)項目可能存在回報期限超過(guò)購買(mǎi)服務(wù)期限的風(fēng)險。
ABO模式運行機制如圖3所示。政府方授權一家屬地的大型地方國企履行生態(tài)修復項目職責，地方國企按照授權負責整合各類(lèi)市場(chǎng)主題資源，提供地方生態(tài)修復項目的投資、建設、運營(yíng)等整體服務(wù)。政府履行規則制定、績(jì)效考核等職責，同時(shí)支付地方國企經(jīng)營(yíng)服務(wù)費，以滿(mǎn)足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。而地方國企成為生態(tài)修復項目過(guò)程中的統一“業(yè)主”，發(fā)揮自身投融資職能，籌集建設資金，保障項目用款。ABO模式適用于專(zhuān)業(yè)性較強、融資規模較大的生態(tài)修復項目，以準經(jīng)營(yíng)性、經(jīng)營(yíng)性項目為主。
EPC+O模式是對EPC模式的延伸，即“設計-采購-施工-運維”模式，指公司受業(yè)主委托，除按照合同約定對國土空間生態(tài)修復類(lèi)工程建設項目的設計、采購、施工外，還要承擔運營(yíng)期內的運營(yíng)維護職責。EPC+O主要應用于建設模式較為成熟的項目，凡是符合EPC項目特征并具有運維內容、不存在財政支付障礙的生態(tài)修復類(lèi)項目均可探索EPC+O的模式。
EPC+F模式同樣是對EPC模式的延伸，即“設計-采購-施工-融資”模式，除完成設計、采購、施工外，還要負責籌措項目所需建設資金，待項目建設完成后移交給項目業(yè)主，并由業(yè)主按合同約定標準向承包商支付費用的融資建設模式。從合規性角度目前必須用于經(jīng)營(yíng)性項目。
EPC+O、EPC+F模式運行機制如圖4所示。EPC+O模式就是在總承包模式基礎上向后端運營(yíng)環(huán)節延伸，由項目單位(一般是平臺公司或地方國企)招標，并負責支付承接社會(huì )資本方的工程款及運營(yíng)服務(wù)費用；由社會(huì )資本方承擔建設運營(yíng)維護職責。適用于建設模式較為成熟，且具有運維內容、不存在財政支付障礙的公益性及經(jīng)營(yíng)性生態(tài)修復類(lèi)項目。EPC+F模式同樣是在總承包模式基礎上增加了融資任務(wù)。由項目單位(一般是平臺公司或地方國企)招標，并負責支付承接社會(huì )資本方的工程款及融資利率(項目完工后按年度支付本息)；由社會(huì )資本方承擔融資建設職責。適用于建設模式較為成熟，且具有一定收益水平的經(jīng)營(yíng)性生態(tài)修復類(lèi)項目。
EOD(Ecology-Oriented Development)模式，即生態(tài)環(huán)境導向的城市開(kāi)發(fā)模式，是以生態(tài)文明建設為引領(lǐng)，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以河道整治及城區綜合開(kāi)發(fā)為載體，通過(guò)生態(tài)優(yōu)化聚集優(yōu)勢資源，帶動(dòng)城市區域生態(tài)價(jià)值實(shí)現與整體價(jià)值提升，實(shí)現城市可持續發(fā)展。EOD模式的核心有三點(diǎn)：生態(tài)環(huán)境治理與資源、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目有效融合是關(guān)鍵；降低公益性生態(tài)環(huán)境治理項目政府付費、提升生態(tài)環(huán)境治理項目造血功能是目標；依托項目是基礎。
目前EOD模式尚在試點(diǎn)推進(jìn)階段，根據案例總結其一般運行機制如圖5所示。由于EOD模式涉及從生態(tài)修復環(huán)境治理到特色產(chǎn)業(yè)運營(yíng)再到區域綜合開(kāi)發(fā)等諸多產(chǎn)業(yè)鏈，因此目前試點(diǎn)申報和實(shí)施主體為政府或園區管委會(huì )，其負責授權或委托社會(huì )資本參與EOD模式的不同環(huán)節，并可以利用政府債券、政府投資基金、PPP、環(huán)保貸等多種投融資模式推進(jìn)試點(diǎn)項目實(shí)施。因此，EOD模式可看做政府牽頭指導規劃下的資源補償模式，適用于公益性、準公益性生態(tài)修復項目(但須搭配收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施，實(shí)現關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補貼生態(tài)環(huán)境治理收入)。
國土空間生態(tài)保護修復項目以公益性、準公益性項目為主，面對社會(huì )資本參與有限、資金投入不足、相關(guān)項目推進(jìn)緩慢的問(wèn)題，政府端既需要做好宏觀(guān)層面的規劃指引，也需要拓展項目?jì)r(jià)值實(shí)現路徑和方法，引導與激勵社會(huì )資本參與，還需要推動(dòng)綠色金融體系機構建，助力項目融資落地。
(一)完善宏觀(guān)層面規劃指引
國土空間生態(tài)修復項目的成功離不開(kāi)中央政府的頂層設計與地方政府的合理規劃。目前，《全國重要生態(tài)系統保護和修復重大工程總體規劃(2021—2035年)》、《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制的意見(jiàn)》等政策文件的發(fā)布代表著(zhù)生態(tài)系統保護和修復的市場(chǎng)化激勵政策體系已初步構建。但現階段地方各級對國土空間生態(tài)修復的規劃不足、也缺乏地方層面的引導文件與政策法規。因此，地方政府、相關(guān)職能部門(mén)需首先根據地方情況完善國土空間規劃，通過(guò)落實(shí)基礎調查與評估、形成總體規劃思路、識別重點(diǎn)修復空間、規劃任務(wù)與措施、測算投資需求、組織實(shí)施機制等流程統籌規劃框架，明確國土空間生態(tài)修復規劃內容，以更好指導社會(huì )資本的有效參與。其次，完善的法律法規是社會(huì )資本參與生態(tài)修復順利實(shí)施的基礎，地方政府還需通過(guò)制定各類(lèi)實(shí)施意見(jiàn)、管理辦法，對行業(yè)、具體項目進(jìn)行引導與布局，形成一系列建設性、規范性、具有可操作性的政策法規。
(二)拓展國土空間價(jià)值實(shí)現的路徑和方法
目前，市場(chǎng)化參與國土空間生態(tài)保護修復的模式中，大部分還是采用政府付費或者可行性缺口補助的回報機制，項目自身盈利性有限，本質(zhì)上仍較為依賴(lài)財政資金開(kāi)展項目建設。市場(chǎng)經(jīng)濟規則下應當注意項目投資盈利性的體現。國土空間生態(tài)保護修復的公益性，必須和自然資源管理中緊俏指標的盈利性?huà)煦^，加大力度提高市場(chǎng)機制在其中的能動(dòng)性。此外，通過(guò)合理組合生態(tài)資源、自然資源投資品，拓展社會(huì )資本價(jià)值實(shí)現的路徑和方法，提升國土空間生態(tài)保護修復項目的市場(chǎng)化程度。因此，建議一方面建立健全多元化補償機制，制定因地制宜的生態(tài)補償條例，完善橫縱向轉移支付模式。
中央層面繼續加強涉及國土空間生態(tài)修復的專(zhuān)項基金的監管與使用，并對社會(huì )資本參與投資建設運營(yíng)的項目予以補助傾斜；而地方層面還可以通過(guò)貸款貼息、稅費減免等方式助力項目融資、提升社會(huì )資本回報水平。另一方面，拓展國土空間項目?jì)r(jià)值實(shí)現的方式。中央與地方政府后續可通過(guò)制定政策法規和監管制度、建立權益交易場(chǎng)所等方式進(jìn)一步促進(jìn)濕地信用、碳匯、水權等生態(tài)權益交易市場(chǎng)建設，同時(shí)推進(jìn)新增建設用地指標、地票等指標讓渡交易市場(chǎng)建設，以幫助參與國土空間生態(tài)修復的市場(chǎng)主體將環(huán)境效益轉化為經(jīng)濟效益。此外，因地制宜，依托不同地區的自然稟賦，提高生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，并拓展延伸生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值鏈。
(三)推動(dòng)構建綠色金融市場(chǎng)體系
國土空間生態(tài)修復項目大部分以公益性及準公益性項目為主，本身回報能力有限且周期較長(cháng)。地方政府通過(guò)構建綠色金融市場(chǎng)體系，動(dòng)員與激勵更多社會(huì )資本投入生態(tài)修復行業(yè)，有利于解決生態(tài)修復項目投融資難題，加快我國經(jīng)濟轉型，也有利于促進(jìn)環(huán)保、新能源、節能等領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步。建立健全綠色金融體系，需要金融、財政、環(huán)保等政策和相關(guān)法律法規的配套支持，通過(guò)建立適當的激勵和約束機制解決項目環(huán)境外部性?xún)炔炕膯?wèn)題。同時(shí)，也需要金融機構和金融市場(chǎng)加大創(chuàng )新力度，通過(guò)發(fā)展新的金融工具和服務(wù)手段，解決生態(tài)修復項目所面臨的期限錯配、信息不對稱(chēng)、產(chǎn)品和分析工具缺失等問(wèn)題。
通過(guò)綠色金融市場(chǎng)可以借助多種工具支持國土空間生態(tài)項目的開(kāi)展。從基金角度來(lái)看，地方政府可以通過(guò)與社會(huì )資本合作設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、生態(tài)修復基金等方式滿(mǎn)足生態(tài)修復項目的大量資金需求，實(shí)現資本和資源的整合，提高政府財政資金運作效率。從債券角度來(lái)看，可以通過(guò)地方財政廳全面統籌，發(fā)行生態(tài)修復項目專(zhuān)項債券、綠色債券為生態(tài)修復項目籌集資金。從信貸角度，可以通過(guò)爭取國內外大型政策銀行及商業(yè)銀行中長(cháng)期貸款助力項目融資，同時(shí)可創(chuàng )新采用碳排放權、水權等環(huán)境權益抵質(zhì)押貸款助力項目融資。從險資角度，部分生態(tài)修復項目期限較長(cháng)且收益穩定，能夠滿(mǎn)足險資中長(cháng)期穩定的投資收益要求，可采用基礎設施債權投資計劃、股權投資計劃引入險資參與投資。
(四)促進(jìn)政府與社會(huì )資本在投融資方面的積極聯(lián)動(dòng)
從國家需要和現實(shí)可能出發(fā)，發(fā)展國土空間生態(tài)保護修復項目建議建立政府與社會(huì )資本聯(lián)動(dòng)的項目投融資機制。在商業(yè)模式方面，鼓勵采取PPP、EOD等模式，發(fā)揮社會(huì )資本在融資、建設、運營(yíng)方面的能力優(yōu)勢，同時(shí)部分減少地方政府的財政壓力。
同時(shí)，對于PPP、EOD等模式，政府與社會(huì )資本需按照相關(guān)文件、協(xié)議完成項目管理等責任與風(fēng)險分配，保證在政府與社會(huì )資本之間合理分配權責利。對于具體國土空間生態(tài)保護修復項目，也可通過(guò)建立正負面清單引導社會(huì )資本參與，并通過(guò)實(shí)施全流程的監督，做到約束與激勵相結合，項目流程公開(kāi)透明。
原標題：IIGF觀(guān)點(diǎn) | 市場(chǎng)化機制進(jìn)行國土空間生態(tài)保護修復項目路徑分析
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