潛在市場(chǎng)6500億以上但釋放空間有限：礦山生態(tài)修復難在哪？“十四五”前景如何？
2021-12-20 10:47:26
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, 根據辰于測算，我國礦山生態(tài)修復市場(chǎng)未來(lái)十年的潛在空間6500億元以上，然而這一潛在市場(chǎng)一直并未有效釋放，過(guò)去十年我國每年礦山生態(tài)修復面積的比例均不高于2%，形勢并不樂(lè )觀(guān)。
, 辰于認為，制約我國礦山生態(tài)修復工作進(jìn)展緩慢的主要原因有四個(gè)：
, ? 客觀(guān)及礦產(chǎn)規劃不到位等原因，小型廢棄礦山數量居多，法律責任難以界定。
, ? 為完成政治任務(wù)，各地修復礦山通常從簡(jiǎn)單的小礦山開(kāi)始，越往后修復難度越大。
, ? 各級政府財政壓力大導致資金投入不足，同時(shí)缺乏引入社會(huì )資本的有效政策，資金缺口巨大。
, ? 由于市場(chǎng)潛力并未有效釋放，目前參與這一市場(chǎng)的企業(yè)并不多，資源投入不足，技術(shù)創(chuàng )新不夠。
, 展望“十四五”，我們認為礦山生態(tài)修復市場(chǎng)增長(cháng)有望提速，以下幾個(gè)趨勢值得特別關(guān)注：
, ? 政策方面，總體越來(lái)越利好，但地方實(shí)施細則仍待明確
, ? 投入方面，政府投入增長(cháng)有限，亟待吸引更多社會(huì )資本
, ? 模式方面，EPC仍然為主流，但PPP項目數有望增加
, ? 技術(shù)方面，更加強調“一礦一策”，重視綜合生態(tài)恢復技術(shù)發(fā)展
, 我國礦山生態(tài)修復行業(yè)尚處于發(fā)展起步期
, 自《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規定》2009年5月1日施行以來(lái)，我國才正式將礦山生態(tài)修復和保護治理工作提上日程，相比美國、澳大利亞、德國、加拿大等發(fā)達國家，我國礦山生態(tài)修復的起步時(shí)間晚了20~30年，也正因為此，截至2019年底，這些歐美國家累計礦山生態(tài)恢復及復墾率普遍高于70%，而中國僅為20%左右(見(jiàn)圖1)。, 根據遙感調查監測數據，截至2018年底，我國礦山開(kāi)采占用土地面積5400多萬(wàn)畝，其中歷史遺留礦山和正在開(kāi)采的礦山分別占63%和37%。辰于測算，如果到2030年歷史遺留礦山累計修復比例達到75%、新增礦山修復比例100%，單位礦山修復價(jià)格分別按1~3.8萬(wàn)元/畝和0.7~08萬(wàn)元/畝計算，未來(lái)十年的修復資金需求將達到6500億元以上。
, 然而，這一巨大潛在市場(chǎng)空間尚未有效釋放，過(guò)去10年我國每年礦山生態(tài)修復面積的比例均不高于2%(見(jiàn)圖2)，礦山生態(tài)修復形勢并不樂(lè )觀(guān)。, 礦山生態(tài)修復難在哪？
, 辰于認為，制約我國礦山生態(tài)修復工作進(jìn)展緩慢的主要原因有四個(gè)：
, 客觀(guān)及礦產(chǎn)規劃不到位等原因，小型廢棄礦山數量居多，法律責任難以界定
, 根據中國地質(zhì)調查局對國內9900多座廢棄礦山的統計數據顯示，小型廢棄礦山占93.7%，中型、大型則分別占4.2%、2.1%(見(jiàn)圖3)。由于小型廢棄礦山數量多、規模小、碎片化、流動(dòng)性大等問(wèn)題，礦山生態(tài)修復責任主體缺失嚴重。, 造成我國小型廢棄礦山數量居多既有客觀(guān)因素也有礦產(chǎn)規劃不到位等原因，具體而言：
, 一是我國礦產(chǎn)資源以中小型礦床為主，大型、超大型礦床少，尤其是重要金屬，如鐵、銅、鋅等，小型礦山數量極大。
, 二是我國一些大中型礦山原來(lái)完整的礦床被分割成小礦區開(kāi)發(fā)，“大礦小開(kāi)、一礦多開(kāi)”使得我國小礦區數量短時(shí)期內迅速增加，礦區更趨小型化碎片化。
, 三是小礦、非法礦的法律地位未被明確，法律責任沒(méi)有被清楚界定，加之其采礦活動(dòng)時(shí)間短、規模小、流動(dòng)性大等，小礦被違法開(kāi)采后，礦區環(huán)境破壞的責任主體缺失嚴重。
, 各地修復礦山通常從簡(jiǎn)單的小礦山開(kāi)始，越往后修復難度越大
, 對比國際經(jīng)驗，修復難度高、治理任務(wù)重的礦山往往需要十年以上的修復過(guò)程，例如美國Midnite Mine治理分兩階段，包括2007~2016年的測試調查、工程設計、前期準備和2017~2024年的修復治理主體工作，總用時(shí)加起來(lái)超過(guò)16年；美國Zortman-Landusky Mines，地面工程耗時(shí)3年于2005年完成，而礦區土壤和礦山地下水及其周邊水域的水體修復至今還在持續。
, 正因為此，為完成任務(wù)凸顯政績(jì)，各地修復礦山通常從簡(jiǎn)單的小礦山開(kāi)始，難以治理的礦山留到了后面：以華東某省為例，《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)廢棄礦山生態(tài)修復的實(shí)施意見(jiàn)》指出，自2016起，該省應治理廢棄礦山3460個(gè)，應治理面積2.95萬(wàn)公頃，截至2020年底已完成治理2516個(gè)，完成治理面積1.65萬(wàn)公頃，提前一年超額完成規劃治理任務(wù)，但全省仍有944個(gè)廢棄礦山待修復治理，面積1.3萬(wàn)公頃，且剩余的都是修復難度較大的礦山，按平均2.5萬(wàn)元/畝治理費用估算，需約50億元，短期內完全靠財政投入壓力巨大，迫切需要建立多元化投入治理機制；而在華北某省，其2020年礦山生態(tài)修復規劃中的154個(gè)項目，上億元的大項目數量少于3%，千萬(wàn)級別的項目數量少于30%，可見(jiàn)目前修復重點(diǎn)主要在難度較小、投資較少的小礦山。
, 資金投入不足，同時(shí)缺乏引入社會(huì )資本的有效政策
, “誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)修復，邊開(kāi)采、邊修復”的新政實(shí)施以來(lái)，新增礦山修復基本能夠達到“供需平衡”，對比之下，歷史遺留礦山修復資金缺口較大。
, 從需求端看，我國歷史遺留礦山修復目前修復比例不足20%，而且越往后，面臨的往往是修復難度大、體量大的礦山，修復成本更高，上述6500億元的資金總需求中，90%以上來(lái)自歷史遺留礦山。
, 但從供給端看，歷史遺留礦山修復的資金主要以中央及地方財政投入和礦山企業(yè)被動(dòng)投入構成，兩個(gè)渠道的潛力都非常有限。
, 據統計，從2009年到2018年的十年間，中央和地方撥付的資金總計654.6億元，年均僅65億，相對穩定在中央35億元左右，地方30億元左右(見(jiàn)圖4)。而且在“放管服”改革大背景下，一些地方政府財政收入有所減少，無(wú)力投入更多資金到礦山修復工作中去，部分資源枯竭型城市更是只能“等靠要”。, 尋求礦山企業(yè)投入資金修復也困難重重，礦山生態(tài)修復工程體量大、周期長(cháng)，一些企業(yè)不愿或者無(wú)力承擔修復成本，政府目前也尚未建立起完善的“源頭預防、過(guò)程控制、損害賠償、責任追究”制度體系，主體責任落實(shí)不到位。
, 吸引社會(huì )資本投入本是擴大資金供給的重要渠道，不過(guò)目前這方面的支持政策較少，而且缺少有效的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現途徑，社會(huì )資本積極性整體不高。
, 由于市場(chǎng)潛力并未有效釋放，目前參與這一市場(chǎng)的企業(yè)并不多，資源投入不足，技術(shù)創(chuàng )新不夠
, 目前主要有四類(lèi)企業(yè)參與這一市場(chǎng)：第1類(lèi)是以西施生態(tài)科技股份有限公司、北京高能時(shí)代環(huán)境技術(shù)股份有限公司、鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司為代表的生態(tài)修復企業(yè)，借助已有的技術(shù)積累拓展市場(chǎng)；第2類(lèi)是以中國地質(zhì)工程集團有限公司、中鐵北京工程局集團、天長(cháng)市水電建筑安裝工程公司等為代表的工程企業(yè)，利用自身業(yè)務(wù)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和硬件設備條件等獲取項目；第3類(lèi)是環(huán)保企業(yè)(多以園林類(lèi)、植被恢復類(lèi)為主)，出于業(yè)務(wù)拓展、戰略協(xié)同需要進(jìn)軍礦山生態(tài)修復市場(chǎng)，如澠池縣怡心園林綠化有限公司、美尚生態(tài)景觀(guān)股份有限公司、廣西博世科環(huán)?？萍脊煞萦邢薰镜?；第4類(lèi)是采礦企業(yè)，隨著(zhù)責任主體明確，采礦與修復同時(shí)進(jìn)行。
, 這四類(lèi)企業(yè)中，具有國資背景的企業(yè)在大項目中標占有明顯優(yōu)勢，據不完全統計，2020年中標金額1億元以上的礦山生態(tài)修復大項目中，90%以上為國有企業(yè)；301個(gè)國家級綠色礦山名錄中，60%以上是國有企業(yè)(見(jiàn)圖5)。, 由于市場(chǎng)潛力并未有效釋放，土壤修復企業(yè)參與這一市場(chǎng)較為謹慎，包括高能環(huán)境、中科鼎實(shí)、建工修復等龍頭在礦山生態(tài)修復領(lǐng)域的參與項目很少。以高能環(huán)境為例，近年來(lái)礦山生態(tài)修復占總收入的比重不升反降，2016年這一數字為4.27%，2019年則僅為0.59%(見(jiàn)圖6)。, 展望“十四五”，礦山生態(tài)修復市場(chǎng)前景如何？
, 整體而言，我國礦山生態(tài)修復市場(chǎng)前景向好，增長(cháng)有望提速，以下幾個(gè)趨勢值得特別關(guān)注：
, 政策方面，越來(lái)越利好，但仍有相當多細則待明確
, 近年來(lái)，我國相繼出臺了多項相關(guān)政策，這為礦山生態(tài)修復行業(yè)有序健康發(fā)展提供了有力保障，主要有三大利好：
, 一是明確責任主體。2016年7月出臺的《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見(jiàn)》明確了加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理的總體要求、主要任務(wù)和保障措施，指出歷史遺留礦山由各級地方政府負責，中央財政給予必要支持；在建和生產(chǎn)礦山由礦山企業(yè)負責治理。具體到責任分工上，政府負責全面調查待修復礦山，認定“新老”礦山并明確責任分配，科學(xué)規劃修復進(jìn)度，納入當地生態(tài)環(huán)境保護目標任務(wù)，加強監測和考核；企業(yè)負責完善礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復方案和土地復墾方案的編制，保證修復資金，按照恢復治理方案邊開(kāi)采邊治理，亦可采取“責任者付費，專(zhuān)業(yè)化治理”模式。
, 二是解決資金瓶頸。上述《指導意見(jiàn)》同時(shí)指出，一方面，各級地方財政要加大資金投入力度，中央財政給予配合支持；另一方面，引導社會(huì )資金、資源、資產(chǎn)要素投入，積極探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分調動(dòng)各方面積極性。2017年7月出臺的《關(guān)于取消礦山環(huán)境治理恢復保證金，建立礦山環(huán)境治理恢復基金的指導意見(jiàn)》則明確了從保證金到修復基金的政策調整，企業(yè)通過(guò)建立基金的方式，籌集治理恢復資金，將費用按照企業(yè)會(huì )計準則計提，計入相關(guān)資產(chǎn)的入賬成本，后續采礦企業(yè)可分批提取、靈活使用，具體情況需列入礦業(yè)權人勘查開(kāi)采信息公示系統。
, 三是打開(kāi)后期運營(yíng)市場(chǎng)。2019年12月自然資源部出臺的《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復的意見(jiàn)》則在保障投資主體的收益取得突破，通過(guò)鼓勵礦山土地綜合修復利用、實(shí)行差異化土地供應、盤(pán)活礦山存量建設用地、合理利用廢棄礦山土石料等，進(jìn)一步解決礦山生態(tài)修復歷史欠賬多、現實(shí)矛盾多、投入不足等突出問(wèn)題。
, 需要注意的是，這些政策留給了地方政府較大空間，礦山修復總體上依然是地方政府主導，政策能否真正落地實(shí)施的效果取決于地方政府的具體措施。例如上述打開(kāi)后期運營(yíng)市場(chǎng)的政策，并沒(méi)有具體的實(shí)施細則，需要地方政府出臺相關(guān)配套政策才能推行，礦山修復指標壓力大的地區態(tài)度可能會(huì )更積極。另外，政策實(shí)際實(shí)施的效果還受到各地實(shí)際情況的影響，例如開(kāi)發(fā)礦山修復后土地利用價(jià)值是吸引社會(huì )資本的重要商業(yè)模式，然而若待修復礦山處于地廣人稀，土地價(jià)值本身不高的地區，政策的影響將大打折扣。
, 投入方面，政府投入增長(cháng)有限，亟待吸引更多社會(huì )資本
, 根據部分已經(jīng)出臺礦山修復或自然資源發(fā)展規劃的省市來(lái)看，“十四五”期間政府的支持力度沒(méi)有明顯加強，預計投入增長(cháng)有限。
, 例如，北京市自2003年以來(lái)礦山修復比例達到87.8%，2020年修復面積500公頃，十四五規劃目標是“銷(xiāo)賬歸零”，2021年規劃修復面積208公頃；浙江省“十三五”期間，完成廢棄礦山治理1203個(gè)、廢棄礦井治理1109個(gè)，建成綠色礦山346個(gè)，十四五規劃目標是治理超過(guò)500個(gè)廢棄礦山，建成50個(gè)綠色礦山；安徽省“十三五”期間規劃治理廢棄礦山1549個(gè)，治理面積1.21萬(wàn)公頃，十四五期間擬完成治理廢棄礦山995個(gè)，總面積0.74萬(wàn)公頃。
, 從上述三個(gè)省市來(lái)看，礦山規劃修復面積均有所減少，根據上文中預測修復成本上升的假設，整體修復的力度與“十三五”將基本持平。
, 吸引社會(huì )資本是解資金之困的必經(jīng)之路，多地通過(guò)打造示范項目，試圖通過(guò)打開(kāi)后運營(yíng)市場(chǎng)吸引社會(huì )資本的進(jìn)入，部分項目已經(jīng)取得了成功，值得參考：
, 獅子山項目：礦山修復所需的近2億元資金由公司先行墊付，30%是公司自籌資金，70%是銀行貸款。但收益至少可以覆蓋成本，截至目前，修復過(guò)程中對礦山削坡造臺，這項工作產(chǎn)生390萬(wàn)立方米廢棄礦山土石料，移交給賓川縣政府作為國有資產(chǎn)公開(kāi)拍賣(mài)獲得1.5億元；按照“宜耕則耕”原則，在獅子口礦區低平處整理出220畝水田，通過(guò)土地增減掛鉤政策流轉土地指標，實(shí)現5000萬(wàn)元收入。
, 昆明滇池項目：滇池東岸關(guān)停礦區礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范工程項目實(shí)際投資26億元，其中中央補助資金3億元，昆明自籌資金23億元。昆明市自然資源和規劃局通過(guò)“宜建則建”原則，項目范圍內整理出讓土地3400畝，目前已實(shí)現土地出讓收入13.9億元(畝單價(jià)達40萬(wàn)元)，預計到今年年底，可實(shí)現土地出讓收入達20億元。
, 模式方面，EPC仍然為主流，但PPP項目數有望增加
, 礦山生態(tài)修復主要有EPC和PPP兩種模式(見(jiàn)圖7)，由于當前的礦山生態(tài)修復主要依賴(lài)于各級地方政府規劃和中央及地方財政撥款，市場(chǎng)化程度不足，EPC是絕對主流模式，2020年的占比超過(guò)90%。這些EPC項目普遍工期短(多數項目工期在30到200天)，以工程為主要內容(多為清基、平整、覆土、植被重構等)、復雜度低，主要以工程為盈利點(diǎn)，基本無(wú)后期運營(yíng)。, 參考國際成熟經(jīng)驗，我們認為未來(lái)EPC仍然是主流模式。不過(guò)隨著(zhù)推進(jìn)大礦山生態(tài)修復勢在必行，預計PPP項目數量將有所增加，尤其是遼寧、河南、山東、內蒙古等礦山生態(tài)修復走在前列的省份值得關(guān)注。當然，這對入局企業(yè)也提出了更高要求，他們不僅要有較強的政府資源和市場(chǎng)拓展能力，還要關(guān)注礦山生態(tài)修復多環(huán)節的打通，提升諸如生態(tài)環(huán)境考察評估、破壞診斷、方案設計、修復系統構造、生態(tài)景觀(guān)建設、系統跟蹤與維護、環(huán)境監測等各項能力，打造一站式整體修復模式(見(jiàn)圖8)。, 技術(shù)方面，更加強調“一礦一策”，重視綜合生態(tài)恢復技術(shù)發(fā)展
, 礦山修復技術(shù)路徑經(jīng)過(guò)多年迭代更新，已經(jīng)越來(lái)越“講究”，從最初的恢復成人工景觀(guān)、人工植被，到仿自然地貌，再到恢復生態(tài)系統功能，是一個(gè)從“表”到“里”的過(guò)程，人工地貌、生態(tài)演替這些名詞也在礦山修復技術(shù)發(fā)展的過(guò)程中出現。
, 總的來(lái)說(shuō)，礦山修復技術(shù)可劃分為基礎工程技術(shù)、植被綠化技術(shù)和綜合生態(tài)恢復技術(shù)三個(gè)層次(見(jiàn)圖9)?；A工程技術(shù)目的是恢復基本表層土壤，通過(guò)清基、平整、覆土等環(huán)節，將礦山恢復到可開(kāi)墾的狀態(tài)。植被綠化技術(shù)是在已修復土壤上覆蓋一層植被，防止水土流失，使土壤侵蝕減少，盡快形成富含多種營(yíng)養元素的土壤，往往需要結合當地情況，選擇適宜的植被種類(lèi)進(jìn)行恢復。綜合生態(tài)恢復技術(shù)是在以上基礎上，進(jìn)一步恢復生態(tài)系統，提升整體生態(tài)系統功能，多種自然修復技術(shù)陸續出現，包括微生物修復、土壤動(dòng)物修復等。, 值得強調的是，礦山修復技術(shù)眾多，在修復的過(guò)程中有很多可選項，政策的主要導向是“一礦一策”，要根據當地實(shí)際情況選擇，各類(lèi)修復方式要有主有次，主次結合，不論采取什么方式，礦山修復后實(shí)現當地生態(tài)系統的自我維持能力才是最終目的。
, 為了監測和監督礦山修復情況，礦山的監測維護技術(shù)也應運而生，對修復和再開(kāi)發(fā)的成果進(jìn)行長(cháng)期監測運營(yíng)，關(guān)注生態(tài)環(huán)境質(zhì)量動(dòng)態(tài)變化。
報告采集的數據截至2021年7月。 報告資料來(lái)源為國務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部、各省政府信息公開(kāi)、中國環(huán)保協(xié)會(huì )、E20、北極星、券商研究報告、辰數等。 , 原標題：潛在市場(chǎng)6500億以上但釋放空間有限：礦山生態(tài)修復難在哪？“十四五”前景如何？
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