IIGF觀(guān)點(diǎn) | 2020年我國水權交易市場(chǎng)進(jìn)展情況和政策建議
2021-12-20 10:50:08
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, 水權交易市場(chǎng)在2020年取得較大進(jìn)展，中央與多個(gè)省市均出臺相應政策推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展；同時(shí)，水權市場(chǎng)在產(chǎn)品和服務(wù)方面都出現一定創(chuàng )新。市場(chǎng)交易方面，2020年交易量有了大幅增長(cháng)，但仍存在地區發(fā)展不平衡、不同交易類(lèi)型之間價(jià)格不平衡、整體價(jià)格仍然較低等問(wèn)題。本文將對水權市場(chǎng)2020年的進(jìn)展及存在的問(wèn)題進(jìn)行闡述，并針對未來(lái)水權市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展提出相關(guān)建議。
, 一、 水權交易市場(chǎng)政策進(jìn)展
, 2020年，中央層面對水權交易市場(chǎng)進(jìn)一步規范化，以及與其余環(huán)境權益交易市場(chǎng)協(xié)同發(fā)展提出了要求，同時(shí)特別在黃河流域治理方面強調了運用水權交易這一市場(chǎng)機制促進(jìn)資源優(yōu)化配置的重要性；地方層面，共9省出臺了促進(jìn)水權市場(chǎng)建設的政策。
, （一）中央層面
, 2020年，中央層面針對促進(jìn)建設水權交易市場(chǎng)的政策較少，主要對未來(lái)水權市場(chǎng)的進(jìn)一步規范發(fā)展提出了一定要求。
, 2020年9月，中國水利學(xué)會(huì )發(fā)布水利部團體標準《水權交易可行性報告編制導則》(征求意見(jiàn)稿)，其定稿擬于2021年第一季度由中國水利學(xué)會(huì )正式發(fā)布?！秾t》對水權交易可行性報告的編制提供了較為完善的參照框架，要求對水權交易的必要性、合理性與可行性及效益分析等方面情況基于生態(tài)、經(jīng)濟、社會(huì )等各方面價(jià)值進(jìn)行全面且規范的評估，將有利于水權交易進(jìn)一步規范化，提高對水權交易合理性評估的效率與可靠性，促進(jìn)建設更高效的水權交易市場(chǎng)。
, 2020年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》要求推進(jìn)排污權、用能權、用水權、碳排放權市場(chǎng)化交易；完善環(huán)境保護、節能減排約束性指標管理；完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度；積極參與和引領(lǐng)應對氣候變化等生態(tài)環(huán)保國際合作。由此對水權交易市場(chǎng)和其它環(huán)境權益市場(chǎng)的協(xié)同建設提出新的要求，將水權交易作為促進(jìn)環(huán)境保護及應對氣候變化的重要手段，為水權交易市場(chǎng)發(fā)展注入新的動(dòng)力。
, 2020年11月，中國水權交易所對《中國水權交易所水權交易規則》、《中國水權交易所信息公告管理辦法》及《中國水權交易所交易資金結算管理辦法》部分條款進(jìn)行修改，推出了三項交易規則及相關(guān)交易制度的2020年修訂版，更契合當前水權交易市場(chǎng)需要。
, 2020年12月，水利部發(fā)布《水利部關(guān)于黃河流域水資源超載地區暫停新增取水許可的通知》指導黃河流域加快水權交易市場(chǎng)建設?！锻ㄖ范啻伪砻鲗λ畽嘟灰椎目隙☉B(tài)度，例如將水權轉讓項目的用水需求與脫貧攻堅項目、合理新增生活用水并列，可以審批新增用水許可；同時(shí)提及水資源超載地區應積極推動(dòng)水權轉讓?zhuān)岣哂盟?，盤(pán)活用水存量，更大程度發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的作用，支撐經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展新增用水需求。
, （二）地方層面
, 2020年全國各地穩步推進(jìn)水權交易市場(chǎng)建設進(jìn)程，湖北、安徽、江蘇、浙江、貴州、寧夏、甘肅、江西、山東等共9省在省級或市區級層面推動(dòng)水權交易建設。2020年進(jìn)展情況如下圖所示：
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,圖1 2020年地方層面水權市場(chǎng)政策進(jìn)展情況
, 相比2019年，2020年全國地方級政策出臺進(jìn)度明顯加快，水權制度設計進(jìn)一步優(yōu)化。不僅有多個(gè)省著(zhù)手進(jìn)行水權的確權登記工作，將區域水權、取水權和灌溉用水戶(hù)水權交易納入相關(guān)政策規定，也有部分省份進(jìn)行制度創(chuàng )新，如江西省將區域水權有償配置納入水權交易范疇，對部分水權進(jìn)行行政區域內的有償分配，進(jìn)一步提高水資源價(jià)值；浙江省進(jìn)一步提出將探索水價(jià)綜合改革、拓展節水融資模式，拓寬水權價(jià)值實(shí)現范疇；宿遷市出臺水權改革方案，對地下水取水權交易的各項規定進(jìn)行明確規定，對水權交易納入新產(chǎn)品提供制度參考。
, 二、 市場(chǎng)實(shí)踐
, 2020年水權成交總量相比2019年大幅增長(cháng)。其中“區域水權、取水權交易”共有6個(gè)省份參與，交易數量與成交水量均增長(cháng)明顯，且依然占總交易量的絕大多數；“灌溉用水戶(hù)水權交易”共有4個(gè)省份參與，交易數量與2019年基本持平，但成交水量出現下滑。區域水權、取水權交易的價(jià)格遠高于灌溉用水戶(hù)水權交易價(jià)格。
, 2020年全國水權交易規模為3.62億元，其中區域水權、取水權交易占99.89%，灌溉用水戶(hù)交易規模僅38.41萬(wàn)元。全國總體交易情況如下圖所示，區域水權、取水權交易數量達到51筆，相比2019年的12筆增長(cháng)超過(guò)3倍，成交水量為29416萬(wàn)方，較2019年的10758萬(wàn)方成交水量大幅上漲約173.4%。灌溉用水戶(hù)水權交易的成交筆數為222筆，與2019年的225筆幾乎持平，遠多于區域水權、取水權，但由于每筆交易數量較少，成交水量?jì)H占成交總量的1.64%。
, 交易方式方面，協(xié)議交易仍占絕大多數。灌溉用水戶(hù)交易中有約14%為公開(kāi)交易，而區域水權、取水權交易仍為單一的協(xié)議轉讓。
, 在成交價(jià)格方面，2020年區域水權、取水權交易的平均成交價(jià)格為1.23元/方，最高價(jià)格為3.85元/方，遠高于2019年0.6元/方的最高成交價(jià)；灌溉用水戶(hù)交易的平均成交價(jià)格為0.08元/方，最高價(jià)格為2.25元/方，同樣遠高于2019年的0.66元/方。
, 在交易期限方面，“灌溉用水戶(hù)”全部為1年期限；而“區域用水權/取水權”期限則有1年、3年、5年和20.54年不等，相較于2019年僅有5年與25年兩種期限更加多樣化。
, 從各省交易情況來(lái)看，2014年7月我國在寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東等7個(gè)省(自治區)啟動(dòng)水權試點(diǎn)以來(lái)，各試點(diǎn)發(fā)展程度不同。2020年，各試點(diǎn)省份中，內蒙古、河南、甘肅三省仍在中國水權交易所進(jìn)行交易，寧夏、江西、湖北、廣東四省未發(fā)生交易。此外，湖南、河北、山西、貴州、安徽、江蘇等試點(diǎn)外省份積極參與到水權交易的發(fā)展進(jìn)程中。
, 三、服務(wù)創(chuàng )新
, 服務(wù)方面，2020年“基于云計算、移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的農業(yè)水權交易系統金融應用”成為入選人民銀行等六部委金融科技應用試點(diǎn)的水利項目，通過(guò)金融科技賦能水權交易，建立了全新的農業(yè)節水激勵機制，對農業(yè)水權交易系統全面優(yōu)化開(kāi)發(fā)，系統集成并在線(xiàn)實(shí)現了信息發(fā)布、成交匹配、在線(xiàn)支付、成交公示、交易鑒證等業(yè)務(wù)場(chǎng)景，建設了綜合云計算、移動(dòng)互聯(lián)、在線(xiàn)結算等新一代科技的云端農業(yè)水權交易平臺。項目充分發(fā)揮“金融科技試點(diǎn)”帶動(dòng)作用，在河北省元氏縣、山西省清徐縣、湖南省長(cháng)沙縣、甘肅省涼州區等8個(gè)地區進(jìn)行了試點(diǎn)應用，有效激發(fā)了當地農戶(hù)節水內生動(dòng)力，農業(yè)用水戶(hù)積極參與，提升了“三農”普惠金融可得性，實(shí)現了農業(yè)水資源資產(chǎn)增值，切實(shí)推動(dòng)了金融與水利等民生服務(wù)系統互聯(lián)互通，為推廣農業(yè)水權交易，進(jìn)一步放大金融科技試點(diǎn)影響力奠定了堅實(shí)基礎，具有高度示范性和創(chuàng )新性。
, 四、問(wèn)題與挑戰
, 水權交易市場(chǎng)雖然在2020年取得多項進(jìn)展，但仍然存在不少問(wèn)題。
, 第一，交易價(jià)格過(guò)低。從2020年交易情況來(lái)看，當前水權交易普遍存在價(jià)格過(guò)低的問(wèn)題。平均而言，區域水權、取水權成交價(jià)格僅1.23元/方，遠低于各地居民用水與工業(yè)用水價(jià)格，雖然為用水地區及企業(yè)帶來(lái)價(jià)格較低的水資源，但也不利于促進(jìn)市場(chǎng)機制在有條件的地區進(jìn)一步應用，不足以充分發(fā)揮價(jià)格杠桿的作用以推動(dòng)相關(guān)單位以獲得經(jīng)濟收益為目的而進(jìn)行節水；灌溉用水戶(hù)水權成交價(jià)格僅0.08元/方，對相關(guān)農戶(hù)及農戶(hù)組織來(lái)說(shuō)，節水并出售用水指標的收益過(guò)低，不利于激發(fā)節水與交易熱情。
, 第二，農業(yè)參與不足。2020年僅4省參與灌溉用戶(hù)取水權交易，灌溉用水戶(hù)交易僅占總水權成交額約0.11%，且其中僅一單交易為農業(yè)出售至工業(yè)，實(shí)現跨行業(yè)水權流動(dòng)，總體而言農業(yè)參與積極性不足。根據《2019年中國水資源公報》，農業(yè)用水是用水最多的部門(mén)，占總用水量的61.2%，約為工業(yè)用水量的3倍(20.2%)，同時(shí)農業(yè)部門(mén)耗水率為64.8%，遠超工業(yè)的23.4%和全國總體的53.2%，農業(yè)耗水量占耗水總量的74.6%，農田灌溉水有效利用系數0.559，僅達到世界平均水平。農業(yè)水權交易量與農業(yè)用水量、耗水量相比過(guò)小，目前仍無(wú)法真正起到廣泛改善資源配置的作用。未來(lái)農業(yè)相對工業(yè)也具備更大節水潛力和水權交易空間。
, 第三，新型水源尚未得到有效開(kāi)發(fā)利用。根據《2019年中國水資源公報》，全國供水總量的6021.2億方中，82.8%為地表水源，15.5%為地下水源，分別接近5000億方和1000億方，作為“新型水源”的其他水源供水量為104.5億立方米，僅占1.7%，其中9.2%來(lái)自集雨工程，即9.6億方，僅占總供水量的0.16%，未來(lái)發(fā)展空間很大。湖南的雨水水權交易作為創(chuàng )新型交易品種可以為未來(lái)推動(dòng)更多交易落實(shí)提供試點(diǎn)經(jīng)驗，但目前交易規模僅2萬(wàn)方，在集雨工程總供水量中幾乎可以忽略不計，不足以有效盤(pán)活新型水資源。
, 五、建議與展望
, 針對目前水權交易市場(chǎng)存在的問(wèn)題，本文提出以下改進(jìn)建議：
, 第一，實(shí)施價(jià)格調控措施。建議出臺相關(guān)政策以提高水權交易價(jià)格。一方面，可以從水資源的數量控制入手，通過(guò)限制取水權量、提高水資源的稀缺性而推動(dòng)交易價(jià)格提高；另一方面，可以直接出臺交易最低價(jià)格限制等政策直接調控價(jià)格，從而推動(dòng)價(jià)格穩定在一定標準線(xiàn)之上，更好保障出售指標方獲得合理的經(jīng)濟利益回報，調動(dòng)地區、企業(yè)及農戶(hù)的節水積極性，從而推動(dòng)更多節水行動(dòng)落地。
, 第二，拓寬水權交易視野。建議一方面在全國范圍內推廣灌溉用水戶(hù)交易，激勵更多農戶(hù)建設節水項目并通過(guò)水權交易獲益，從而更有效實(shí)現水資源的節約利用與合理分配；另一方面引入更多元化的交易類(lèi)型與主體，探索節水指標不僅在灌溉農戶(hù)之間交易，也實(shí)現更多跨行業(yè)交易，從而進(jìn)一步擴大市場(chǎng)規模、增加市場(chǎng)活力，創(chuàng )造更多經(jīng)濟價(jià)值與生態(tài)價(jià)值。
, 第三，深化試點(diǎn)交易，探索更多交易品種。建議進(jìn)一步深化雨水水權交易試點(diǎn)，探索通過(guò)市場(chǎng)機制提高對新型水資源的利用率。雨水水權交易可促進(jìn)雨水資源實(shí)現資產(chǎn)化，小區等單位可通過(guò)收儲并出售雨水資源產(chǎn)生經(jīng)濟收益，研發(fā)雨水處理技術(shù)的企業(yè)可以通過(guò)交易擴大處理規模、拓寬收益渠道，環(huán)衛部門(mén)等有需求的單位也能以更低的價(jià)格買(mǎi)到符合標準的水資源，以此減輕財政負擔，從而實(shí)現多方位推進(jìn)雨水收集利用系統建設，緩解自來(lái)水資源緊張，避免對飲用水級別的自來(lái)水的過(guò)度浪費。此外，也有更多類(lèi)型的新型水資源有待開(kāi)發(fā)，未來(lái)可探索通過(guò)水權交易這一市場(chǎng)化定價(jià)機制推動(dòng)新興科技的研發(fā)與商業(yè)化應用，例如更高效的儲水與凈水技術(shù)、更成熟且成本更低的再生水與海水淡化技術(shù)等，同時(shí)可以促進(jìn)海綿城市等項目建設，在應對氣候變化與環(huán)境污染治理等方面產(chǎn)生協(xié)同效應。
, 第四，促進(jìn)水權交易市場(chǎng)建設與其它水利政策協(xié)同推進(jìn)。各地水權交易價(jià)格普遍低于當地水價(jià)，部分地區針對水權交易價(jià)格的出臺要求其低于當地水價(jià)一定比例的政策，因此要推動(dòng)形成更合理的水價(jià)，促進(jìn)水權交易市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展，還需考慮水價(jià)綜合改革等各類(lèi)水利政策的協(xié)同作用，也可探索將流域綜合治理等項目建設成本與水權交易價(jià)格聯(lián)動(dòng)。通過(guò)多種手段的協(xié)同推進(jìn)，推動(dòng)市場(chǎng)化機制在優(yōu)化水資源配置中發(fā)揮更關(guān)鍵的作用。
, 原標題：IIGF觀(guān)點(diǎn) | 2020年我國水權交易市場(chǎng)進(jìn)展情況和政策建議
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