IIGF觀(guān)點(diǎn) | 中國REITs試點(diǎn)對綠色基礎設施領(lǐng)域的支持作用及政策建議
2021-12-20 11:37:36
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, 從目前公募REITs聚焦地域看，無(wú)論是京津冀、長(cháng)三角還是粵港澳大灣區，都市圈的可持續建設發(fā)展都離不開(kāi)城市綠色基礎設施的應用推廣，而REITs產(chǎn)品在都市圈可持續發(fā)展中將起到助力項目融資、規范項目監管等一系列作用。從公募REITs聚焦行業(yè)看，無(wú)論是生態(tài)環(huán)?；A設施，還是能源基礎設施中光伏、風(fēng)電等新能源基礎設施，均是本次REITs試點(diǎn)囊括的重點(diǎn)行業(yè)。中國REITs試點(diǎn)的推動(dòng)將進(jìn)一步支持綠色基礎設施項目的建設、運營(yíng)和發(fā)展。本文將對中國REITs政策進(jìn)展情況進(jìn)行梳理，并提出REITs試點(diǎn)助力綠色基礎設施領(lǐng)域發(fā)展的政策建議。
, 一、中國推動(dòng)REITs發(fā)展的政策歷程
, 自2005年開(kāi)始，中國REITs發(fā)展的政策歷程大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：
, 2005年-2014年為起步階段，這一階段開(kāi)始提出REITs概念，并推動(dòng)試點(diǎn)。2005年10月，在全國商業(yè)地產(chǎn)調查組向國務(wù)院遞交的全國商業(yè)地產(chǎn)調查報告中，商務(wù)部提出要“開(kāi)放國內REITs融資渠道”的建議,這是部委建議中首次提出開(kāi)展REITs。2008-2009年，國務(wù)院、央行、證監會(huì )發(fā)文推動(dòng)房地產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)。如2008年12月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于當前金融促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出開(kāi)展房地產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)，拓寬房地產(chǎn)企業(yè)融資渠道等政策；但后續面對金融危機，出于防范風(fēng)險的考量和對地產(chǎn)市場(chǎng)的審慎，REITs推進(jìn)停滯。
, 2014年-2019年，隨著(zhù)首單類(lèi)REITs產(chǎn)品發(fā)行，中國市場(chǎng)進(jìn)入類(lèi)REITs發(fā)展階段。2014年9月，央行、銀監會(huì )發(fā)布文件再度推動(dòng)房地產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)；同年，國內首單類(lèi)REITs“中信啟航專(zhuān)項資產(chǎn)管理計劃”在深交所綜合交易平臺掛牌交易。2015年1月，住建部發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的指導意見(jiàn)》，提出推進(jìn)房地產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)。通過(guò)發(fā)行REITs，充分利用社會(huì )資金，進(jìn)入租賃市場(chǎng)，多渠道增加住房租賃房源供應。
, 2016年3月，《國務(wù)院批轉國家發(fā)展改革委關(guān)于2016年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》提出，支持開(kāi)展基礎設施資產(chǎn)證券化試點(diǎn)，研究制定房地產(chǎn)投資信托基金規則，積極推進(jìn)試點(diǎn)。同年12月，國家發(fā)改委、證監會(huì )發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統基礎設施政府和社會(huì )資本合作(PPP)項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金，充分依托資本實(shí)施積極推進(jìn)符合條件的PPP項目通過(guò)資產(chǎn)證券化的方式實(shí)現市場(chǎng)化融資，從而進(jìn)一步支持傳統基礎設施項目建設。2017年6月，財政部、中國人民銀行、證監會(huì )聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規范開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作項目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金發(fā)展，鼓勵各類(lèi)市場(chǎng)資金投資PPP項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。2019年1月，上海證券交易所表示進(jìn)一步深化債券產(chǎn)品創(chuàng )新，推動(dòng)公募REITs試點(diǎn)，公募REITs試點(diǎn)階段正式開(kāi)啟。
, 自2020年起，中國公募REITs市場(chǎng)加速建設并實(shí)質(zhì)推進(jìn)。2020年4月，證監會(huì )、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)基礎設施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》，明確基礎設施REITs試點(diǎn)的基本原則、試點(diǎn)項目要求和試點(diǎn)工作安排。2020年8月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于做好基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)項目申報工作的通知》，證監會(huì )發(fā)布《公開(kāi)募集基礎設施證券投資基金指引(試行)》，推進(jìn)基礎設施REITs試點(diǎn)，同時(shí)明確聚焦的重點(diǎn)地區、行業(yè)，并且對試點(diǎn)項目提出要求。
, 之后2021年1月，上海證券交易所、深圳證券交易所分別發(fā)布《上海證券交易所公開(kāi)募集基礎設施證券投資基金(REITs)業(yè)務(wù)辦法(試行)》、《深圳證券交易所公開(kāi)募集基礎設施證券投資基金(REITs)業(yè)務(wù)辦法(試行)》等文件，明確了基礎設施公募REITs的業(yè)務(wù)流程、審查標準和發(fā)售流程。中國證券業(yè)協(xié)會(huì )發(fā)布《公開(kāi)募集基礎設施證券投資基金網(wǎng)下投資者管理細則》，規范網(wǎng)下投資者參與基礎設施公募REITs網(wǎng)下詢(xún)價(jià)和認購業(yè)務(wù)。4月，上交所、深交所公布關(guān)于REITs業(yè)務(wù)辦理指南，《上海證券交易所公開(kāi)募集基礎設施證券投資基金(REITs)業(yè)務(wù)指南第1號——發(fā)售上市業(yè)務(wù)辦理》、《深圳證券交易所公開(kāi)募集基礎設施證券投資基金業(yè)務(wù)指南第1號——發(fā)售上市業(yè)務(wù)辦理》等文件發(fā)布，對辦理REITs的發(fā)售與上市等相關(guān)業(yè)務(wù)、市場(chǎng)參與人參與REITs基金詢(xún)價(jià)和發(fā)售進(jìn)行指導、提供參考。6月，首批基礎設施公募REITs產(chǎn)品在滬深交易所正式掛牌上市。7月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)工作的通知》，進(jìn)一步推動(dòng)完善REITs試點(diǎn)的建設工作，包括擴大試點(diǎn)區域、增加試點(diǎn)行業(yè)、細化基本要求等。, 中國REITs發(fā)展歷程, , 另外，中央、地方政府出臺的部分政策文件、省市區域的遠景規劃也將REITs列為重要內容之一，推動(dòng)REITs在重點(diǎn)省份、城市與行業(yè)的應用和推廣。部分核心一、二線(xiàn)城市如北京、上海、成都、蘇州也相繼推出促進(jìn)本市及所在區域的基礎設施REITs發(fā)展的政策或實(shí)施措施，構建本市基礎設施REITs發(fā)展工作體系，推動(dòng)地方基礎設施REITs健康持續發(fā)展。, 中央、地方部分政策文件、遠景規劃提及REITs的相關(guān)內容, , 二、中國REITs試點(diǎn)對綠色基礎設施領(lǐng)域的支持作用
, 目前，經(jīng)過(guò)多次文件更新，REITs試點(diǎn)基本確定了試點(diǎn)聚焦的區域、行業(yè)，也明確了項目標準；其中體現了REITs作為創(chuàng )新金融產(chǎn)品對綠色基礎設施項目的支持作用。
, 聚焦區域而言，目前全國各地區符合條件的項目均可申報，重點(diǎn)支持位于京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區建設、長(cháng)三角一體化發(fā)展、海南全面深化改革開(kāi)放、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等國家重大戰略區域的基礎設施項目。無(wú)論是京津冀、長(cháng)三角還是粵港澳大灣區，都市圈的可持續建設發(fā)展都離不開(kāi)城市綠色基礎設施的應用推廣，而REITs產(chǎn)品在都市圈可持續發(fā)展中將起到助力項目融資、規范項目監管、讓各類(lèi)投資者享受優(yōu)質(zhì)項目良好回報等一系列作用。需要額外補充的是，在地域方面，還特別提及重點(diǎn)支持黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，表明REITs產(chǎn)品在未來(lái)對區域生態(tài)建設將發(fā)揮愈加重要的支持作用。
, 聚焦行業(yè)而言，REITs試點(diǎn)以基礎設施補短板和新基建項目為主，包括交通市政和生態(tài)環(huán)保等傳統基礎設施領(lǐng)域、園區基礎設施領(lǐng)域、新型基礎設施領(lǐng)域。此外，在7月最新發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)工作的通知》中，新增清潔能源、保障房、水利、旅游等基礎設施，REITs試點(diǎn)行業(yè)進(jìn)一步擴大。無(wú)論是生態(tài)環(huán)?；A設施，還是能源基礎設施中光伏、風(fēng)電等新能源基礎設施，均在本次REITs試點(diǎn)聚焦的行業(yè)，而這些行業(yè)具有支持污染防治和推動(dòng)經(jīng)濟結構綠色低碳化的作用，REITs產(chǎn)品將有效推動(dòng)綠色基礎設施項目的再融資、規范管理。, , 三、中國REITs試點(diǎn)助力綠色基礎設施領(lǐng)域發(fā)展的政策建議
, 中國的REITs發(fā)展還面臨稅收支持政策缺失、人才儲備和專(zhuān)業(yè)能力建設不足等問(wèn)題；此外，綠色基礎設施項目也存在項目質(zhì)量不高、回報有限、對投資人吸引力不足等問(wèn)題。針對這些問(wèn)題，本文建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善，進(jìn)一步推動(dòng)中國REITs試點(diǎn)助力綠色基礎設施領(lǐng)域發(fā)展：
, 第一，建議推出有利于REITs產(chǎn)品發(fā)行推廣的稅收政策。稅收支持政策是REITs區別于其他投資工具的重要制度優(yōu)勢，對公募REITs的推行起著(zhù)重要作用。目前，REITs產(chǎn)品設立、運營(yíng)到退出環(huán)節所涉及的增值稅和企業(yè)所得稅在大部分子環(huán)節均需按規繳納，不僅沒(méi)有針對激勵REITs發(fā)展的稅收優(yōu)惠，在部分環(huán)節還存在重復征稅的問(wèn)題。對于本就回報相對有限的以綠色基礎設施項目為底層資產(chǎn)的REITs產(chǎn)品，其由于重復征稅回報率會(huì )進(jìn)一步拉低，對投資人吸引力更為有限。
, REITs的運作主要包括三個(gè)環(huán)節：即設立(資產(chǎn)重組、股權轉讓)環(huán)節、持有運營(yíng)環(huán)節和退出環(huán)節，涉及的稅種包括：印花稅、企業(yè)所得稅、契稅、增值稅等。其中，基礎設施REITs面臨的稅收問(wèn)題主要是資產(chǎn)重組環(huán)節涉及的土地增值稅和股權轉讓環(huán)節涉及的企業(yè)所得稅。設立REITs通常需對基礎設施資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)重組，并被視為交易行為，需繳納相關(guān)稅費。如果涉及土地轉讓的，原則上則應當征收土地增值稅。而在部分國家，對于REITs底層資產(chǎn)的契稅、印花稅等稅種有減免，在我國針對REITs底層資產(chǎn)的稅收減免缺失。
, REITs持續經(jīng)營(yíng)期間，項目公司主要繳納運營(yíng)基礎設施資產(chǎn)所產(chǎn)生的增值稅及附加、所得稅。盡管對于污水處理等綠色基礎設施項目，稅收有部分優(yōu)惠，但國外針對分紅的基礎設施運營(yíng)收入部分還有更多的稅費減免，如日本、新加坡對收入分紅部分免稅，在我國沒(méi)有針對分紅的稅收減免。且在運營(yíng)環(huán)節，項目公司取得運營(yíng)收入需按規定繳納企業(yè)所得稅，項目公司將利潤分配給機構投資者后，由于機構投資者取得的稅后分配不屬于直接投資，不能享受免稅優(yōu)惠，導致重復繳納企業(yè)所得稅。目前，美國、新加坡和香港均給予REITs不同程度的所得稅豁免以避免重復征稅，而在中國重復征稅的問(wèn)題依然存在。, 我國REITs稅收匯總表（ 資料來(lái)源：《中國REITs市場(chǎng)建設》 ）, , 因此，建議推出有利于REITs產(chǎn)品發(fā)行推廣的稅收政策。REITs各個(gè)環(huán)節的交易都可能涉及到稅收問(wèn)題，試點(diǎn)階段可以借鑒發(fā)達國家和地區的經(jīng)驗，盡快出臺針對我國基礎設施REITs產(chǎn)品的具體稅收政策。此外，對于以綠色基礎設施為底層資產(chǎn)發(fā)行的REITs產(chǎn)品，可參考《公共基礎設施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》的稅收支持政策；在持有環(huán)節避免重復征稅外，通過(guò)稅費減免鼓勵機構與個(gè)人投資者長(cháng)期持有REITs產(chǎn)品(如達到一定持有年限免去分紅收益的所得稅等)。
, 值得關(guān)注的是，在北京、上海、成都等城市發(fā)布的REITs推動(dòng)政策或實(shí)施措施已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注REITs稅收問(wèn)題，并出臺了針對性地稅收支持政策助力REITs發(fā)行與持有。包括對基礎設施REITs項目相關(guān)稅收問(wèn)題開(kāi)辟稅務(wù)咨詢(xún)綠色通道；在資產(chǎn)重組環(huán)節產(chǎn)生稅費予以?xún)?yōu)惠；在運營(yíng)期對項目公司及管理機構經(jīng)營(yíng)所得予以所得稅優(yōu)惠；在分紅環(huán)節對于投資者分紅予以所得稅優(yōu)惠等。, 表3 主要城市REITs稅收支持政策, , 第二，提升REITs領(lǐng)域的能力建設。目前中國REITs市場(chǎng)方興未艾，REITs產(chǎn)品從成立、運營(yíng)再到清算退出涉及金融、會(huì )計、法律、基礎設施投資等多個(gè)領(lǐng)域，公募基金、評估機構與第三方服務(wù)金融機構相關(guān)人才儲備與專(zhuān)業(yè)能力建設不足。特別對于綠色基礎設施項目存在一定的運營(yíng)管理難度與項目跟蹤評估難度，存續期項目管理體系、產(chǎn)品估值體系、風(fēng)險評估與評級體系也還需要構建。
, 因此，建議加強對REITs參與機構的專(zhuān)業(yè)化培訓，加大對綠色基礎設施項目投資、運營(yíng)管理機構的培育，提高其資產(chǎn)管理運營(yíng)能力。同時(shí)，充分發(fā)揮會(huì )計師事務(wù)所、評級機構、高校研究機構、綠色研究院等第三方專(zhuān)業(yè)服務(wù)機構的作用，在REITs產(chǎn)品設立、綠色基礎設施底層資產(chǎn)的持有運營(yíng)、退出環(huán)節提供審計、咨詢(xún)、評估、法律等多方面的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，促進(jìn)REITs市場(chǎng)發(fā)展，助力綠色基礎設施項目再融資。
, 第三，創(chuàng )造有利于綠色基礎設施項目發(fā)行REITs產(chǎn)品的市場(chǎng)環(huán)境。不少綠色基礎設施項目以準公益性為主，項目整體回報有限，對投資人吸引力不足；此外，部分綠色基礎設施項目信息披露不健全，整體質(zhì)量不高。而REITs市場(chǎng)本身相對健全的信息披露制度具備監督與價(jià)值發(fā)現的功能，能夠倒逼綠色基礎設施建設、運營(yíng)、投資商對項目的擇優(yōu)選擇、規范實(shí)施，進(jìn)一步提升項目質(zhì)量。
, 因此，一方面可以參考綠色債券，出臺激勵政策，鼓勵地方政府對于以綠色基礎設施為底層資產(chǎn)發(fā)行REITs產(chǎn)品的發(fā)行人給予補貼，在申請中央預算內投資專(zhuān)項補助、地方政府專(zhuān)項債券方面給予優(yōu)先支持。另一方面，進(jìn)一步完善REITs市場(chǎng)建設，加大投資人保護力度與監管制度安排，同時(shí)做好綠色基礎設施資產(chǎn)的信息披露，加強投資人對底層資產(chǎn)的了解，減少信息不對稱(chēng)，提升綠色基礎設施REITs的吸引力。
, 另外，2021年11月人民銀行推出碳減排支持工具，以支持清潔能源、節能環(huán)保、碳減排技術(shù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展。包括風(fēng)電、光伏、智能電網(wǎng)等清潔能源項目既屬于碳減排工具的支持領(lǐng)域，也是REITs試點(diǎn)的鼓勵范圍。對于綠色基礎設施項目，建設期可以通過(guò)碳減排支持工具、綠色債券等獲得較低成本的建設期債務(wù)資金；達到穩定運營(yíng)期后，再通過(guò)REITs上市再融資，形成具有示范性的綠色項目投融資退出路徑。一方面可以豐富資金來(lái)源、拓寬融資路徑、降低財務(wù)費用與負債率、提升周轉效率、盈利能力與流動(dòng)性、實(shí)現商業(yè)模式的綠色良性循環(huán)；另一方面，碳減排工具獨特的保障機制——碳減排數據核算與信息披露要求也可以減少信息不對稱(chēng)，為日后REITs產(chǎn)品推動(dòng)環(huán)境信息披露與ESG評級、助力實(shí)現碳達峰碳中和奠定基礎。
, 原標題：IIGF觀(guān)點(diǎn) | 中國REITs試點(diǎn)對綠色基礎設施領(lǐng)域的支持作用及政策建議
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