IIGF觀(guān)點(diǎn) | 2021年我國用能權交易市場(chǎng)進(jìn)展情況和政策建議
2022-09-19 15:39:50
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, 我國用能權交易市場(chǎng)建設在2021年取得較大進(jìn)展，中央在“十四五”規劃中明確發(fā)展用能權交易的重要性，并出臺多項政策推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展，全國各省市積極響應，用能權市場(chǎng)建設在“十四五”規劃中取得良好開(kāi)局。用能權試點(diǎn)省份的浙江與福建分別落地了用能權質(zhì)押貸款，實(shí)現了用能權金融工具創(chuàng )新突破。 本文將對用能權市場(chǎng)在2021年的進(jìn)展及存在的問(wèn)題進(jìn)行闡述，并針對未來(lái)用能權市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展提出相關(guān)建議。
, 一、用能權交易取代節能量交易地位，成為主要建設方向
, 2013年11月，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì )通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會(huì )資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場(chǎng)化機制，推行環(huán)境污染第三方治理，明確節能量交易在環(huán)境權益交易中的重要地位。此后節能量與用能權交易市場(chǎng)并行發(fā)展，但由于節能量交易與用能權交易本質(zhì)上都是對企業(yè)的預定排放與實(shí)際排放的差值標準化與市場(chǎng)化，二者本質(zhì)上一致，因而存在重復建設問(wèn)題。
, 2021年3月，新華社受權發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和2035年遠景目標綱要》(即“十四五”規劃)，奠定“十四五”期間的發(fā)展基調，提出“建立地上地下、陸海統籌的生態(tài)環(huán)境治理制度”“推進(jìn)排污權、用能權、用水權、碳排放權市場(chǎng)化交易”。2021年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見(jiàn)》，提出“完善用能權有償使用和交易制度，加快建設全國用能權交易市場(chǎng)。加強電力交易、用能權交易和碳排放權交易的統籌銜接。發(fā)展市場(chǎng)化節能方式，推行合同能源管理，推廣節能綜合服務(wù)”。
, 可以看到，一方面國家層面的“十四五”規劃與《意見(jiàn)》中已不再出現與“節能量交易”有關(guān)的表述，節能量交易市場(chǎng)功能由用能權交易替代，用能權交易市場(chǎng)成為未來(lái)的主要建設方向；另一方面，節能量交易所起到的促進(jìn)企業(yè)節能減排的功能以合同能源管理、節能綜合服務(wù)等其它市場(chǎng)化機制補充。
, 除《意見(jiàn)》外，2021年全年國家層面陸續發(fā)布多項政策，明確用能權交易機制建設在生態(tài)文明建設、碳達峰碳中和目標、生態(tài)環(huán)境治理、綠色金融、小微企業(yè)支持及推動(dòng)我國中部地區和成渝雙城經(jīng)濟圈等局部地區高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中的重要地位。
,表 1 2021年國家層面支持用能權交易市場(chǎng)建設政策, , 來(lái)源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院根據公開(kāi)資料整理
, 二、全國各地加大用能權市場(chǎng)建設政策支持力度
, 自2016年9月國家發(fā)改委發(fā)布《用能權有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》并選擇在浙江省、福建省、河南省、四川省開(kāi)展用能權有償使用和交易試點(diǎn)后，試點(diǎn)四省不斷推進(jìn)試點(diǎn)建設工作。2021年，試點(diǎn)四省均推出多項用能權交易支持政策，提高用能權試點(diǎn)建設速度與質(zhì)量。
, 從政策層級看，試點(diǎn)四省中福建省的政策規劃覆蓋在省、市、區三級，浙江省政策覆蓋省、市兩級，河南省與四川省主要在省級層面支持用能權交易市場(chǎng)發(fā)展。浙江省與河南省在省級“十四五”總體規劃中明確將推進(jìn)用能權市場(chǎng)化交易、探索用能權交易與碳排放權等其它環(huán)境權益交易市場(chǎng)協(xié)同，河南省進(jìn)一步明確將“建立用能預算管理體系，加強能耗在線(xiàn)監測系統建設與大數據分析，探索與用能權交易協(xié)同聯(lián)動(dòng)”。
, 從政策內容看，2021年試點(diǎn)四省出臺的支持用能權市場(chǎng)建設的政策較為豐富，已覆蓋城鎮化、循環(huán)經(jīng)濟、質(zhì)量與品牌建設、制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、金融業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、高新產(chǎn)業(yè)園區開(kāi)發(fā)、高耗能行業(yè)轉型升級、能源體系建設及新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個(gè)主題，有利于探索用能權交易的應用場(chǎng)景，提高用能權交易的影響力，起到了良好的試點(diǎn)效果。
, 圖 1 2021年用能權試點(diǎn)四省支持政策
, 注：深藍色表示省級政策支持，淺藍色表示市級政策支持，淺灰色表示區級政策支持
, 來(lái)源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院根據公開(kāi)資料整理
, 除試點(diǎn)四省外，全國其余省與自治區均積極響應全國“十四五”規劃對用能權市場(chǎng)建設的要求。如下圖所示，我國大陸所有省份均在省級規劃中將用能權市場(chǎng)列入，在省級層面對用能權市場(chǎng)建設提供支持，多市在市級層面出臺政策與規劃，進(jìn)一步提高對用能權市場(chǎng)建設的支持力度。有關(guān)政策覆蓋生態(tài)環(huán)境保護、高碳行業(yè)低碳改造、產(chǎn)業(yè)轉型升級、金融、環(huán)境權益交易市場(chǎng)協(xié)調建設等多個(gè)領(lǐng)域，為我國建設全國用能權交易市場(chǎng)以通過(guò)市場(chǎng)化手段促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提效轉型、推動(dòng)綠色發(fā)展具有顯著(zhù)促進(jìn)作用。
, 圖 2 2021全國各省用能權支持政策圖示
, 來(lái)源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院根據公開(kāi)資料整理
, 三、用能權交易市場(chǎng)與金融工具均取得進(jìn)展
, 2021年，各用能權試點(diǎn)交易市場(chǎng)交易活躍度各異，其中浙江省交易數據披露最為全面，福建省公布了2021年全年的成交數量與成交金額，且浙江、福建均進(jìn)行了用能權指標質(zhì)押貸款的綠色金融工具創(chuàng )新，而河南、四川交易不活躍。其中，河南公共資源交易平臺公布的最后一個(gè)交易日為2020年12月29日，以100元/噸的均價(jià)成交了4490噸。四川聯(lián)合環(huán)境交易所用能權交易平臺顯示自2019年9月26、27日分別成交1500噸后并無(wú)新的交易產(chǎn)生。
, 從浙江省用能權交易情況來(lái)看，2021年全年共產(chǎn)生12筆交易，總量為337794噸標煤，平均每單約28150噸，單筆交易量從1862噸至78548噸不等。從交易形式來(lái)看，全部12筆交易均為用能企業(yè)申購、區級政府出讓。申購企業(yè)共有9家，覆蓋鋁、紡織、紙、化纖、環(huán)保等行業(yè)，除兩家從事環(huán)保處理與綜合利用的企業(yè)外均為制造業(yè)企業(yè)。出讓政府包括湖州、舟山、嘉興、麗水四個(gè)市的下轄區縣。
, 以浙江用能權試點(diǎn)為基礎，2021年9月，蒼南農村商業(yè)銀行在人民銀行溫州市中心支行及蒼南縣支行的指導下，以企業(yè)購入價(jià)格164.5元/噸標準煤為參照，配套運用人民銀行再貸款資金為溫州中祥光電科技發(fā)展有限公司辦理了浙江省首筆用能權質(zhì)押貸款49萬(wàn)元，利率3.85%，較一般信用貸款低270BP。同時(shí)，通過(guò)動(dòng)產(chǎn)融資統一登記公示系統進(jìn)行用能權質(zhì)押登記和公示，保障質(zhì)押法律效力，預計為企業(yè)節約評估、擔保等費用1.7萬(wàn)元，有效盤(pán)活了企業(yè)用能權配額資產(chǎn)。
, 福建省用能權2021年全年累計成交數量約124萬(wàn)噸，成交金額約1840萬(wàn)元，均價(jià)約14.8元/噸標煤。以全國碳市場(chǎng)當前全國碳市場(chǎng)近60元/噸二氧化碳的價(jià)格估算，由于1噸標準煤約相當于2.6噸二氧化碳，則用能權交易價(jià)格應在156元/噸標煤左右，約為當前福建省交易價(jià)格的10倍，而與浙江省交易價(jià)格接近，體現用能權試點(diǎn)之間機制設計與市場(chǎng)實(shí)踐存在一定差異。要取得更顯著(zhù)的促進(jìn)節能減排效果，用能權交易市場(chǎng)仍有較大發(fā)展空間。
, 2021年5月，以福建用能權試點(diǎn)為基礎，興業(yè)銀行向福建華電永安發(fā)電有限公司發(fā)放用能權指標質(zhì)押貸款600萬(wàn)元，用于企業(yè)熱電聯(lián)產(chǎn)日常經(jīng)營(yíng)。興業(yè)銀行以用能權指標質(zhì)押擔保方式，在華電永安發(fā)電公司用能權年度履約后仍有指標未使用的情況下為華電永安提供綠色融資支持，盤(pán)活了企業(yè)的用能權指標資產(chǎn)，拓寬了企業(yè)融資渠道，有助于企業(yè)持續推動(dòng)節能減排、低碳轉型，繼2021年3月興業(yè)銀行發(fā)放碳排放權質(zhì)押貸款后進(jìn)一步豐富了綠色金融產(chǎn)品體系。
, 四、問(wèn)題與挑戰
, 當前，從試點(diǎn)實(shí)踐情況和政策規劃要求來(lái)看，用能權交易市場(chǎng)仍面臨一定問(wèn)題與挑戰，有待進(jìn)一步優(yōu)化以充分發(fā)揮用能權市場(chǎng)功能，實(shí)現預期的促進(jìn)節能減排目標。
, 第一，用能權交易市場(chǎng)與碳排放權交易市場(chǎng)的界限尚不清晰。從當前國家及各省、市的用能權發(fā)展規劃、支持政策來(lái)看，對用能權市場(chǎng)與碳市場(chǎng)的協(xié)同已獲得各級政府的重視，例如河南在《河南省用能權有償使用交易試點(diǎn)實(shí)施方案》中明確，為避免雙重履約，河南省用能權交易未將統調燃煤電廠(chǎng)納入交易范圍。表明河南省認為碳排放權與用能權同時(shí)管制同一市場(chǎng)主體會(huì )造成“雙重履約”，但這一舉措局限在河南試點(diǎn)范圍內。同時(shí)，用能權交易制度通過(guò)設定能源消費總量目標并將其確權給用能主體用于交易，供需雙方形成的市場(chǎng)價(jià)格可以使邊際用能成本較低的企業(yè)從中獲利，并加強節能力度，從而降低用能成本，這一交易機制表明在適當的制度設計與引導下，用能權市場(chǎng)可與碳市場(chǎng)在一定程度上形成互補。未來(lái)隨著(zhù)全國碳市場(chǎng)納入更多行業(yè)，并逐步推進(jìn)全國用能權交易市場(chǎng)建設，如何從確權、核查、監管、平臺建設等角度對用能權與碳權做好區分與協(xié)調仍是核心難題之一。
, 第二，用能權市場(chǎng)交易量較小，交易形式單一，各試點(diǎn)之間價(jià)格差異較大。從2021年浙江與福建試點(diǎn)交易情況來(lái)看，兩試點(diǎn)交易總量分別為34萬(wàn)噸、120萬(wàn)噸標準煤，與各試點(diǎn)碳市場(chǎng)115至2750萬(wàn)噸二氧化碳(約44至1058萬(wàn)噸標準煤)的交易量相比較小。而且，浙江試點(diǎn)全年交易筆數僅12筆，參與企業(yè)僅9家，顯示市場(chǎng)流動(dòng)性較小，且用能權試點(diǎn)間交易價(jià)格差異大于試點(diǎn)碳市場(chǎng)，顯示試點(diǎn)之間的機制設計差異較大，對未來(lái)全國用能權市場(chǎng)在建設過(guò)程中統一各地對用能權指標的不同供需關(guān)系提出更高要求。此外，從浙江試點(diǎn)交易披露情況來(lái)看，2021年僅出現了由企業(yè)直接向地方政府購買(mǎi)用能權指標的交易形式，相當于碳市場(chǎng)中的“有償分配”或“一級市場(chǎng)”，而企業(yè)之間的二級市場(chǎng)交易不活躍也制約了用能權市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。
, 第三，用能權市場(chǎng)法律法規尚不健全，技術(shù)支撐不足，跨區域用能權交易受限，難以促進(jìn)整體用能效率提高。目前用能權有償使用和交易機制尚在試點(diǎn)階段，影響范圍有限，尚未有國家立法支持，難以實(shí)現跨區域交易，不利于提高用能權市場(chǎng)的流動(dòng)性及促進(jìn)節能減排的有效性，也不利于提高金融機構參與用能權金融工具創(chuàng )新的積極性。同時(shí)，用能權與產(chǎn)能置換交易等作用相似的促進(jìn)節能減排的市場(chǎng)交易機制銜接不夠，市場(chǎng)機制在優(yōu)化能源資源配置中的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。另一方面，用能權市場(chǎng)在確權、監測、核算、核查等技術(shù)支撐方面不如碳市場(chǎng)完善，缺乏標準規范支撐，不利于用能權的科學(xué)初始確權、配額分配和對綜合能耗量的有效監測，市場(chǎng)基礎有待進(jìn)一步穩固。
, 五、建議與展望
, 針對2021年我國用能權市場(chǎng)政策與市場(chǎng)進(jìn)展情況，本文提出以下政策建議：
, 第一，建議盡快厘清用能權市場(chǎng)與其余環(huán)境權益交易的關(guān)系，做好環(huán)境權益市場(chǎng)協(xié)同建設工作。我國當前已著(zhù)手推動(dòng)包括碳排放權、排污權、用能權、水權等在內的環(huán)境權益交易機制建設，同時(shí)還有產(chǎn)能置換交易、綠電交易等一系列旨在促進(jìn)節能減排的交易機制，對企業(yè)提供多元化價(jià)值實(shí)現可能的同時(shí)也提高了企業(yè)全面參與各類(lèi)環(huán)境權益市場(chǎng)的難度。對于用能權市場(chǎng)建設而言，有必要盡快厘清用能權在環(huán)境權益市場(chǎng)中的定位、覆蓋范圍、針對對象等，例如可考慮以碳排放權在用能后端直接規制范圍一排放，而以用能權在用能前端起到事實(shí)上規制范圍二、三排放的效果，從而通過(guò)市場(chǎng)機制同時(shí)促進(jìn)產(chǎn)能、耗能兩端的節能減排行動(dòng)；或考慮以碳排放權規制發(fā)電企業(yè)等產(chǎn)能單位，而以用能權規制制造業(yè)企業(yè)等用能單位，從而實(shí)現針對不同主體的差異化管理。在全國用能權市場(chǎng)建設之初，應對用能權的概念、邊界等關(guān)鍵因素充分論證，保障實(shí)現提高市場(chǎng)運行效率、減小企業(yè)不必要的負擔、實(shí)現預期的促進(jìn)節能減排效果等目標。
, 第二，建議完善法律與制度基礎，統籌推進(jìn)用能權確權與跨區域交易等工作。用能權交易已明確成為“十四五”期間及碳達峰碳中和目標指引下的重要舉措之一，這一定位要得到落實(shí)，須依靠充分的法律法規及制度建設作為支撐。一方面，可參考碳市場(chǎng)建設經(jīng)驗，通過(guò)《用能權交易管理辦法》對用能權市場(chǎng)的各基本事項提供政策依據，并逐步推進(jìn)《用能權交易管理條例》的立法工作，完善法律體系；另一方面，我國可考慮通過(guò)出臺有關(guān)政策，推進(jìn)用能權跨區域交易的試點(diǎn)及建設活動(dòng)，促進(jìn)用能權指標在不同省份、地區之間流轉，從而在提高市場(chǎng)流動(dòng)性、推動(dòng)形成有效的用能權價(jià)格、促進(jìn)單位能源資本的生產(chǎn)率提升的同時(shí)倒逼完善用能權的監管制度，促進(jìn)能源要素配置向利用效率和效益水平高的企業(yè)和地區傾斜，起到推動(dòng)市場(chǎng)效率提升和社會(huì )整體能效提升的效果。
, 第三，建議出臺更多激勵措施鼓勵用能權相關(guān)金融工具的創(chuàng )新、應用與推廣。當前，在用能權金融工具方面，浙江和福建試點(diǎn)已先行先試，落地了兩筆用能權質(zhì)押貸款，其中浙江的實(shí)踐明確運用人民銀行的再貸款資金提供支持，但規模均不大，有待推廣。后續，我國可出臺相關(guān)激勵政策，例如可在浙江試點(diǎn)基礎上完善對用能權質(zhì)押貸款的支持，通過(guò)人民銀行提供再貸款資金支持的方式減少金融機構面臨的風(fēng)險，從而鼓勵更多金融機構在浙江、福建已有的試點(diǎn)經(jīng)驗上進(jìn)一步創(chuàng )新、擴大應用范圍。同時(shí)，我國也可考慮出臺更多元化的激勵政策，促進(jìn)提高企業(yè)對以用能權為基礎獲得低成本資金的需求，及金融機構開(kāi)發(fā)用能權有關(guān)金融工具的意愿。
, 原標題：IIGF觀(guān)點(diǎn) | 2021年我國用能權交易市場(chǎng)進(jìn)展情況和政策建議
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