導讀：近一兩年來(lái)，EOD模式成為了行業(yè)熱詞，是繼PPP模式之后的又一大項目焦點(diǎn)。2022年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)文推動(dòng)EOD項目常態(tài)化入庫工作，標志著(zhù)EOD模式發(fā)展的又一大里程碑。

本文中，辰于對EOD模式的政策發(fā)展進(jìn)行了梳理，將其總結為探索期、試點(diǎn)期和入庫期三個(gè)階段，但常態(tài)化入庫不等于結束，EOD政策體系尚有不完善之處，尤其與PPP模式相比還不成體系，管理較為粗放。隨著(zhù)EOD模式進(jìn)一步開(kāi)展和成熟，我們相信EOD相關(guān)的政策體系還會(huì )進(jìn)一步發(fā)展完善。

探索期：創(chuàng )新環(huán)境治理模式

在探索期，EOD模式解決了主要思路設計、模式提出、領(lǐng)域論證、項目定位等基礎方面的政策設計，為EOD模式進(jìn)一步實(shí)施奠定了基礎。

2016：探索治理+經(jīng)營(yíng)的模式

EOD模式的核心在于探索環(huán)境治理項目與經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)模式之間的關(guān)聯(lián)，早在2016年，國務(wù)院便在文件中提及了“治理+經(jīng)營(yíng)”的生態(tài)環(huán)境保護創(chuàng )新模式。

要加快環(huán)境治理市場(chǎng)主體培育，并探索環(huán)境治理項目與經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)項目組合開(kāi)發(fā)模式，健全社會(huì )資本投資環(huán)境治理回報機制。深化環(huán)境服務(wù)試點(diǎn)，創(chuàng )新區域環(huán)境治理一體化、環(huán)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”、環(huán)保物聯(lián)網(wǎng)等污染治理與管理模式，鼓勵各類(lèi)投資進(jìn)入環(huán)保市場(chǎng)。

——《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規劃》

2016年11月

這可以視為是對于EOD模式最早的一種表述。

2018：首次提出EOD，并提及EOD+PPP模式

2018年，生態(tài)環(huán)境部在文件中首次提到EOD模式，并同時(shí)在文件中提到了規范生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的PPP合作模式?？梢?jiàn)在設計伊始，“PPP+EOD”便是政府希望推動(dòng)的一種綜合模式。

探索開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的城市開(kāi)發(fā)（EOD）模式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在不同領(lǐng)域打造標桿示范項目。

規范生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式，采取多種方式支持對實(shí)現污染防治攻堅戰目標支撐作用強、生態(tài)環(huán)境效益顯著(zhù)的PPP項目。

——《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見(jiàn)》

2018年8月

2019、2020：確認實(shí)施領(lǐng)域和定位

2019年1月生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合全國工商聯(lián)出臺相關(guān)文件，再次提到EOD模式，并強調了其在城市規劃、園區建設應用的領(lǐng)域：

探索生態(tài)環(huán)境導向的城市開(kāi)發(fā)（EOD）模式和工業(yè)園區、小城鎮環(huán)境綜合治理托管服務(wù)模式。規范環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，指導招投標機構完善評標流程和方法，加強行業(yè)和企業(yè)自律，避免惡意“低價(jià)中標”。

——《關(guān)于支持服務(wù)民營(yíng)企業(yè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》（環(huán)綜合〔2019〕6號）

2019年1月

2020年9月國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部共同發(fā)文，對于EOD模式提出指導意見(jiàn)：

在聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域中，要加快節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)示范。探索開(kāi)展環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式等環(huán)境治理模式創(chuàng )新，提升環(huán)境治理服務(wù)水平，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續發(fā)展。

——《關(guān)于擴大戰略新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長(cháng)點(diǎn)增長(cháng)極的指導意見(jiàn)》（發(fā)改高技〔2020〕1409號）

2020年9月

該文件事實(shí)上將EOD模式拿出了重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)投資的領(lǐng)域，為EOD模式的試點(diǎn)普及奠定了基礎。

試點(diǎn)期：兩次試點(diǎn)積累各類(lèi)項目經(jīng)驗

在探索期中，EOD模式的政策得到了初步完善；在此基礎上，國家在2020年、2021年逐步開(kāi)展了兩批的試點(diǎn)工作。

2020：第一次試點(diǎn)工作

試點(diǎn)通知：

2020年9月生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國開(kāi)行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號），開(kāi)始向各地區征集EOD模式備選項目。并且，國開(kāi)行首次作為發(fā)文單位出現，開(kāi)始了其對EOD項目支持的長(cháng)期過(guò)程。

該通知附件《生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)(EOD)模式試點(diǎn)實(shí)施方案》著(zhù)重強調了預期產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)融合、試點(diǎn)產(chǎn)出等內容，體現了EOD模式歸根究底仍然是一種開(kāi)發(fā)理念，旨在通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護和修復工作推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并以此區別于一般的環(huán)境治理，實(shí)現生態(tài)價(jià)值向市場(chǎng)價(jià)值的轉變。

政策扶持：

在第一批試點(diǎn)工作開(kāi)展的期間，政府出臺了若干相關(guān)的扶持政策：

2021年1月6日，生態(tài)環(huán)境部與國家開(kāi)發(fā)銀行簽署《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)保重大工程項目融資合作備忘錄》：

雙方約定將圍繞生態(tài)環(huán)保重大項目融資務(wù)實(shí)合作，發(fā)揮綠色金融引導作用，合力推進(jìn)重大生態(tài)環(huán)境治理項目實(shí)施。

2021年4月6日，生態(tài)環(huán)境部與國家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)保重大工程項目融資的通知》，宣布：

以中央生態(tài)環(huán)境資金項目?jì)鋷欤ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)為“中央項目庫”）為基礎，針對金融資金支持特點(diǎn)，在中央項目庫中補充建立金融支持生態(tài)環(huán)保項目?jì)鋷?，加強包括生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式在內的試點(diǎn)項目的儲備與支持。

2021年2月《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見(jiàn)》出臺，提出：

堅持創(chuàng )新引領(lǐng)，加快構建市場(chǎng)導向的綠色技術(shù)創(chuàng )新體系，推行新型商業(yè)模式，構筑有力有效的政策支持體系；堅持市場(chǎng)導向，在綠色轉型中充分發(fā)揮市場(chǎng)的導向性作用、企業(yè)的主體作用、各類(lèi)市場(chǎng)交易機制的作用，為綠色發(fā)展注入強大動(dòng)力。

這些支持性政策的出臺，從資金融資和項目開(kāi)展上，為EOD模式的深化發(fā)展打好了基礎。

試點(diǎn)出臺：

2021年4月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開(kāi)發(fā)銀行辦公室聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于同意開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕201號），文件同意36個(gè)項目開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)工作，期限為2021-2023年，EOD模式開(kāi)始真正的落地生根。

2021：第二次試點(diǎn)工作

試點(diǎn)通知：

2021年10月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開(kāi)發(fā)銀行辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕468號），開(kāi)始向各地征集第二批EOD模式備試點(diǎn)選項目。

2021年4月27日，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會(huì )、國家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于同意開(kāi)展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》，再次強調了項目不給政府帶來(lái)負債以及其自身可持續發(fā)展的特性：

切實(shí)加強公益性生態(tài)環(huán)境治理項目與相關(guān)經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目一體化融合實(shí)施，在項目邊界范圍內實(shí)現產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項目對生態(tài)環(huán)境治理項目建設與運營(yíng)的持續性收益反哺；實(shí)施中可適當優(yōu)化試點(diǎn)依托項目，加強產(chǎn)業(yè)收益對生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度，減少政府資金投入，力爭實(shí)現政府資金“零投入”。

政策扶持：

在第二批試點(diǎn)項目推薦期間，政府也出臺了相關(guān)的支持性政策：

2021年11月，《關(guān)于鼓勵和支持社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復的意見(jiàn)》〔2021〕40號文出臺，對社會(huì )資本如何參與EOD項目做出了說(shuō)明?！兑庖?jiàn)》明確了社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復工作的內容、方式和參與程序，為社會(huì )資本掌握信息、分析研判、公開(kāi)參與生態(tài)保護修復提供了條件。此外，《意見(jiàn)》從規劃管控、產(chǎn)權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等方面進(jìn)行了規劃，保證了社會(huì )資本投入的合法權益和相應收益。

2022年1月，為了更好規范資金管理問(wèn)題，財資環(huán)〔2021〕100號《重點(diǎn)生態(tài)保護修復治理資金管理辦法》出臺。該《管理辦法》定義了重點(diǎn)生態(tài)保護修復治理資金是指中央預算安排的，用于開(kāi)展山水林田湖草沙冰一體化保護和修復、歷史遺留廢棄工礦土地整治的資金。相關(guān)治理資金的使用和管理應當遵循堅持公益方向、合理劃分事權、統籌集中使用、資金安排公開(kāi)透明的原則。

上述相關(guān)政策的出臺，幫助EOD項目降低了融資難度，規范了項目的運營(yíng)模式，推動(dòng)了EOD項目的可持續發(fā)展。

試點(diǎn)出臺：

2022年4月28日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于同意開(kāi)展第二批生態(tài)環(huán)境導向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》，同意58個(gè)項目開(kāi)展試點(diǎn)工作，期限為2022—2024年。

至此，以?xún)膳圏c(diǎn)項目作為依托，EOD項目開(kāi)始真正進(jìn)入實(shí)踐層面。

入庫期：推動(dòng)常態(tài)化入庫工作

2022：入庫工作正式開(kāi)展

2022年4月11日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目?jì)鋷烊霂熘改希ㄔ囆校?，指南明確了可以入庫項目的范圍、要求和所需材料，EOD項目開(kāi)始實(shí)施入庫管理制度，標志著(zhù)EOD模式發(fā)展到了一個(gè)新的階段。

入庫基本范圍：

《入庫指南》明確了大氣、水、重點(diǎn)海域、土壤、農村污染、固廢、生態(tài)保護和其它環(huán)境治理八個(gè)生態(tài)環(huán)保項目的入庫范圍：

入庫條件要求：

《入庫指南》除了對基本的生態(tài)環(huán)保金融支持項目提出了要求之外，還針對EOD項目的入庫提出了4項專(zhuān)門(mén)的條件要求：

（1）地市級及以上政府作為申報主體和實(shí)施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區縣級政府作為申報和實(shí)施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。

（2）項目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無(wú)關(guān)項目捆綁，組合實(shí)施的單體子項目數量不超過(guò)5個(gè)。

（3）加強重大項目謀劃，優(yōu)化項目建設內容，力爭在不依靠政府投入的情況下實(shí)現項目整體收益與成本平衡。

（4）EOD項目中生態(tài)環(huán)境治理內容需符合入庫范圍要求，且有明確的生態(tài)環(huán)境改善目標。產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等各項要求，項目實(shí)施中嚴格落實(shí)招投標、政府采購、投融資、土地、資源開(kāi)發(fā)、政府債務(wù)風(fēng)險管控、資產(chǎn)處置等各項法規政策要求，依法依規推進(jìn)項目規范實(shí)施。

申報材料及方式：

同時(shí)，《入庫指南》對入庫的申報材料進(jìn)行了明確的規劃。其中包括線(xiàn)上填寫(xiě)的項目基本信息表，以及所需附件包括項目可行性研究報告、省級生態(tài)環(huán)境部門(mén)項目論證評估意見(jiàn)以及EOD項目實(shí)施方案與承諾函。并要求申報本著(zhù)“成熟一個(gè)，申報一個(gè)”的原則，由縣級及以上生態(tài)環(huán)境部門(mén)通過(guò)生態(tài)環(huán)保金融支持項目管理系統線(xiàn)上申報，省級生態(tài)環(huán)境部門(mén)論證評估同意后由線(xiàn)上提交。

至此，EOD項目的常態(tài)化入庫工作開(kāi)始施行，我國生態(tài)環(huán)境建設項目工作發(fā)展得到了進(jìn)一步的推進(jìn)。