全康環(huán)保:過(guò)去幾十年，在我國快速城鎮化過(guò)程中，重發(fā)展、輕保護的現象普遍存在，生態(tài)本地遭到不同程度的破壞，城市蓄水排水能力顯著(zhù)降低，城市排水防澇設施長(cháng)期投入不足，建設標準低，維護不到位，短板突出。加之我國大部分城市汛期降雨集中，近些年不少城市出現了內澇災害。近期，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市內澇治理的實(shí)施意見(jiàn)國辦發(fā)〔2021〕11號》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》，明確了城市內澇治理工作的指導思想、基本原則、工作目標?！兑庖?jiàn)》從系統建設城市排水防澇工程體系，提升城市排水防澇工作管理水平，統籌推進(jìn)城市內澇治理工作和加強保障等方面提出了具體要求，對指導我國今年一段時(shí)間的城市內澇治理工作指明了方向，具有重要意義。

一、要充分認識內澇治理的重要性和緊迫性

城市內澇的頻繁發(fā)生，嚴重影響人民群眾的生產(chǎn)生活，有些還危及到了人民生命財產(chǎn)安全。黨的“十九大”報告指出，當前社會(huì )的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長(cháng)的美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。城市內澇作為一種“城市病”，是人民群眾不希望看到的，也是影響城市安全發(fā)展的重要制約因素。治理城市內澇是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展理念、滿(mǎn)足人民群眾美好生活需求的必然要求，也是堅持新發(fā)展理念，將生態(tài)和安全放在更加突出位置的具體舉措。

二、要正確認識城市內澇的成因

要治理城市內澇，必須科學(xué)認識城市內澇。由本地短歷時(shí)強降雨或者持續降雨產(chǎn)生積水達到災害的程度，就是城市內澇。導致城市內澇的原因很多，不同的城市、不同的時(shí)期、不同的地段內澇的原因也盡不同，但是也有一些共性。

（一）城市內澇和過(guò)去的發(fā)展觀(guān)念有關(guān)系。在過(guò)去幾十年的時(shí)間里，我國普遍存在重建設輕保護，在城市發(fā)展中沒(méi)有把生態(tài)和安全放在突出位置，很多地方?jīng)]有真正認識到尊重自然、順應自然、保護自然的重要性，城市建設中開(kāi)山、毀林、占田、填湖的現象屢有發(fā)生，破壞了生態(tài)本地，侵占了本該屬于水的空間，讓水無(wú)處可去，無(wú)路可走。其次，“重地上輕地下”的政績(jì)觀(guān)存在多年，大部分城市對于地下的排水和蓄水設施舍不得投入，歷史欠賬突出。此外，過(guò)去一直推行的以排為主，“及時(shí)就近排出”的做法，也無(wú)法解決高重現期時(shí)的特大暴雨。

（二）城內澇和缺乏滯蓄空間密切相關(guān)。不可壓縮是水的基本特性之一，降雨形成的地表徑流必然需要消納場(chǎng)所和空間。我國在過(guò)去的城市開(kāi)發(fā)建設中，“留白增綠”比較少，“見(jiàn)縫插針”比較多，一些蓄滯洪的湖泊、濕地、低洼地被侵占，導致汛期雨水無(wú)處可去。

（三）城市內澇和城市豎向密切相關(guān)。中國有句俗話(huà)：“水往低處流”。這句話(huà)準確表達了水的另一個(gè)特性：水要朝著(zhù)坡降最大的方向流動(dòng)。一些城市建設中，場(chǎng)地和道路豎向缺乏統籌設計，部分建筑、道路建設在地塊標高較為低洼的地方，一些先建的地塊標高較低，后建的地塊標高普遍較高，導致一些先建的地塊成為低洼的“盆地”，容易產(chǎn)生內澇積水。還有一些城市開(kāi)發(fā)建設選址不當，將城市建在低洼處，也加大了內澇風(fēng)險。一些城市道路局部豎向滿(mǎn)足相關(guān)規范要求，但從總體來(lái)看，不利于城市排水甚至對城市排水造成制約，在一些地方人為造出一些內澇積水點(diǎn)。

（四）投入不足導致設施標準低，欠賬多。受過(guò)去認識水平和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展階段的影響，我國在城市排水防澇設施方面投入嚴重不足，城市排水管渠和泵站設計和建設標準普遍偏低，歷史欠賬十分突出。

（五）排水設施運維和調度不到位也在會(huì )一定程度上加劇甚至導致城市內澇。由于缺乏專(zhuān)業(yè)人員和經(jīng)費，我國城市排水設施普遍存在運維不到位，比如雨水口淤堵嚴重，雨水管渠多年未清掏導致過(guò)水能力大幅降低，導致本來(lái)標準就不高的設施還不能充分發(fā)揮作用，這在一定程度上加劇了城市內澇

三、準確理解城市內澇治理和防洪的關(guān)系

城市內澇和洪水都是由降水引起的災害，二者有一些相關(guān)性，有時(shí)候人們用洪澇來(lái)統指城市洪水和內澇。

（一）城市內澇和洪水有區別。一是成因不同。城市內澇的主要成因是本地強降雨或者長(cháng)歷時(shí)降雨產(chǎn)生的地表徑流在某些低洼地匯集，形成積水達到一定程度，影響到人民群眾生產(chǎn)生活。洪水一般是由流域尤其是上游的強降雨或者長(cháng)歷時(shí)降雨，導致江河或者湖泊出現了較大流量或者較高水位，給城市或者鄉村造成了一定的威脅的自然災害。簡(jiǎn)言之，城市內澇是一般是本地降雨造成的，城市洪水一般是上游降雨造成的。二是影響范圍不同。城市內澇主要是對局部地區有影響，影響范圍一般相對較小，大多影響時(shí)間較短。城市洪水影響范圍較大，影響時(shí)間一般較長(cháng)。三是治理措施不同。城市內澇治理主要措施包括城市建設中合理預留藍綠空間發(fā)揮蓄滯作用，地塊內部實(shí)行源頭減排，修建排水管網(wǎng)、排水泵站、調蓄池等工程設施。城市防洪主要措施包括修建河湖堤防、上游修建水庫調蓄調度、圩垸保護、蓄滯洪區分洪等。

（二）城市內澇和洪水有聯(lián)系，可以相互轉化，相互影響。我國近些年因洪致澇的現象較為普遍。部分城市出現河水翻越防洪堤倒灌入城，導致一些地區出現大面積、長(cháng)時(shí)間淹水。一些城市因為山洪治理不到位，遭遇特大暴雨時(shí)山洪穿城而過(guò)，破壞力極強，危及人民群眾生命安全。還有一些城市在河道梯級建壩，或者河道淤積抬升導致洪水來(lái)臨時(shí)雨水排口被淹沒(méi)，雨水遭遇頂托無(wú)法排出，也可能會(huì )導致城市內澇。另一方面，如果內澇治理不科學(xué)，一味強調“排”而不是和其他措施聯(lián)合使用，也會(huì )加劇下游防洪壓力，在局部可能會(huì )出現因澇致洪的現象。

四、堅持統籌兼顧，系統治理城市內澇

城市內澇產(chǎn)生的原因很多，加上水具有流動(dòng)性，因此治理城市內澇必須堅持系統治理。此次國辦文件中提出要“統籌區域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設，統籌城市水資源利用和防災減災，統籌城市防洪和內澇治理，逐步建立完善城市排水防澇體系”，體現了統籌兼顧，系統治理的思路。堅持系統治理是這是此次內澇治理能夠取得成效的關(guān)鍵。

一是要統籌區域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設。導致城市內澇的一個(gè)重要原因就是一些山水林田湖草等生態(tài)空間被破壞，導致山林涵養水，湖塘調蓄水，河道排放水的功能下降。因此，治理城市內澇必須堅持山水林田湖草系統治理。通過(guò)全面實(shí)施城市生態(tài)修復和功能修補工程，建設連續完整的生態(tài)基礎設施體系。通過(guò)保護城市周邊的山體、江河湖庫、濕地洼地、坑塘溝渠等生態(tài)空間，恢復山體原有植被，保留、恢復天然雨洪蓄滯空間和行泄通道，充分發(fā)揮自然生態(tài)系統對雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化作用。

二是要統籌城市水資源利用和防災減災。我國是缺水國家，400多個(gè)城市面臨缺水，汛期又有不少缺水城市也出現內澇，“大雨必澇，雨停就旱，旱澇急轉”的現象在一些城市十分突出。雨水是上天給予的饋贈，通過(guò)科學(xué)合理的收集和利用措施，不僅可以降低和減緩城市內澇災害，還能替代部分常規水資源，促進(jìn)城市水系統的健康循環(huán)。

《意見(jiàn)》中從多個(gè)方面體現了要統籌城市水資源利用和防災減災的工作原則。

首先是要充分利用自然生態(tài)系統，建設城市的雨水蓄積設施。充分利用城市江河湖庫、濕地洼地、坑塘溝渠等自然生態(tài)要素蓄滯、存儲和凈化雨水。在城市公園、綠地、道路、建筑和廣場(chǎng)的項目的建設中，因地制宜建設干濕塘、旱溪、雨水花園等措施，加強雨水的自然積存，自然凈化。

其次是在城市開(kāi)發(fā)建設過(guò)程中，減少城市硬化面積，嚴格控制不透水面積，避免將城市建成被密封起來(lái)的不透水、不生態(tài)、不健康的鋼筋混凝土森林。推廣使用透水磚、透水瀝青、透水混凝土等，增強城市排水能力，擴大城市透水面積，既能補給地下水，又能緩解局部積水問(wèn)題。

再次是充分利用雨水資源。缺水地區要加強城市雨水蓄積設施建設，將城市蓄水設施蓄積的雨水統一納入城市水資源配置，優(yōu)先將城市雨水用于城市綠化、道路清掃、車(chē)輛沖洗、生態(tài)補水等方面。加強雨水蓄積設施的運行管理，確保設施的正常運行。

三是統籌推進(jìn)統籌城市防洪和內澇治理。《意見(jiàn)》提出要實(shí)施防洪提升工程，確保各城市內能夠有效防御設防標準以?xún)鹊暮樗疄暮?，確保外江外河洪水不入城，對于山洪風(fēng)險高的，要綜合采取截流等方式，避免山洪穿城。在管理方面，《意見(jiàn)》提出了要加強洪澇“聯(lián)排聯(lián)調”，建立健全城區水系、排水管網(wǎng)與周邊江河湖海、水庫等“聯(lián)排聯(lián)調”運行管理模式。加強綜合統籌，根據氣象預警信息，在特大暴雨來(lái)臨前及時(shí)預降、騰出庫容，按照雨天蓄水保安全，旱天放水促發(fā)展的模式運行，避免出現旱天不放水，雨天泄洪導致下游雪上加霜，因洪致澇或者因洪加劇內澇。承擔調蓄功能的城市內河、內湖和調蓄設施，也要根據氣象預警信息及時(shí)預降水位，在特大暴雨來(lái)臨時(shí)充分發(fā)揮蓄滯削峰作用，減少管網(wǎng)、泵站的壓力。

五、科學(xué)編制系統化實(shí)施方案

城市內澇治理工程體系比較復雜，針對不同的內澇積水原因，需要采取不同的技術(shù)和工程措施。如針對因洪致澇的，要加大城市防洪工作力度，避免在在設防標準以?xún)鹊暮樗构嘌统?；針對下游排水缺乏出路的，要尋找、開(kāi)拓排水通道，確保雨水徑流能夠順暢地排入收納水體；針對部分地區豎向不合理，局部低洼導致的內澇積水的，要因地制宜的采用縮減匯水面積，修建調蓄設施，增設泵站等措施；針對部分路段大管接下管，或者局部雨水管網(wǎng)偏小導致排水不暢的，要結合城市更新改造，適時(shí)按照新的設計標準更換雨水管網(wǎng)?？傊?，治理城市內澇，需要系統調查城市內澇現狀，系統分析城市內澇成因，系統采取工程措施，系統推進(jìn)工程實(shí)施，系統制訂保障措施。要做到這些，就必須制訂系統、科學(xué)的內澇治理方案。

《意見(jiàn)》明確提出，各城市行業(yè)主管部門(mén)要牽頭編制本城市內澇治理系統化實(shí)施方案，明確時(shí)間表和路線(xiàn)圖，按照5年內見(jiàn)到明顯成效的目標落實(shí)具體項目并列入系統化實(shí)施方案。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，各城市不僅要編制內澇治理系統化實(shí)施方案，還要在目標上明確5內年見(jiàn)到明顯治理成效，深度上要生成具體項目，明確時(shí)間表和路線(xiàn)圖。

要科學(xué)編制城市內澇治理系統化實(shí)施方案，必須要做到以下幾點(diǎn)：

一是要認真摸清底數。首先對城市排水設施進(jìn)行系統摸排，搞清排水管網(wǎng)尤其是雨水管渠和合流制管網(wǎng)的位置、標高、管材、尺寸、連接關(guān)系等，系統檢查雨水管渠的淤堵情況，健康狀況等；其次還要弄清泵站、調蓄池等相關(guān)排水設施的運行調度規則，以及河湖水系的水位變化規律等；再次要對城市內澇積水點(diǎn)進(jìn)行詳細調查，弄清歷史內澇積水的時(shí)間、深度、影響范圍、對應的降雨情況、災害損失等。

二是要科學(xué)分析成因。針對城市內澇積水問(wèn)題，要透過(guò)現象看到本質(zhì)問(wèn)題，科學(xué)、系統、全面分析內澇積水成因，分清各種因素的影響程度和關(guān)鍵制約環(huán)節。

三是要合理制定目標。此次編制內澇治理系統化實(shí)施方案，就是要指導各城市通過(guò)五年的努力，在內澇治理方面取得明顯的成效，這是一個(gè)相對籠統、抽象的目標，各城市需要結合本市的情況，將這個(gè)目標具體細化。在確定目標的過(guò)程中，既要做到盡力而為，5年內必須治理內澇積水問(wèn)題，因地制宜基本形成“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標應急”的城市排水防澇工程體系，城市排水防澇能力顯著(zhù)提升，內澇治理工作取得明顯成效，又要尊重內澇治理和工程建設的客觀(guān)規律，做到實(shí)事求是，量力而行。當然，什么是明顯的成效，《意見(jiàn)》也給出了具體的要求：老城區雨停后及時(shí)排干積水，低洼地區防洪排澇水平大幅提升，歷史上嚴重影響生產(chǎn)生活秩序的易澇積水點(diǎn)全面消除，新城區在發(fā)生內澇設防標準以?xún)鹊慕涤陼r(shí)不再出現城市看海，這些都是看得見(jiàn)、摸得著(zhù)的，以人民群眾的感受為出發(fā)點(diǎn)和衡量要素的一些具體要求。

四是要提出系統方案。針對城市的內澇積水問(wèn)題和上述原因分析，根據5年內的治理目標，因地制宜地提出系統化的解決方案。首先要提出區域流域層面的治理措施，包括流域防洪提升工程和流域的生態(tài)保護與修復工程，構建連續完整的生態(tài)基礎設施，充分發(fā)揮生態(tài)本底的徑流控制作用。其次要明確城市層面的技術(shù)措施，包括城市排水出路和排水分區構建、城市豎向優(yōu)化、雨水削峰調蓄、雨水行泄通道、雨水源頭減排等。最后還要從設施層面提出排水管渠及其附屬設施的改造計劃，提出系統化平臺的建設方案等。

五是要明確保障措施。系統化方案還要從制度、資金等方面明確提出系統化方案實(shí)施的保障措施，確保方案能夠順利實(shí)施。

六、多渠道籌措資金

要實(shí)現5年內內澇治理取得明顯成效的目標，只有文件、方案和制度顯然是不夠的，還需要真刀真槍的推動(dòng)工程建設，這些都需要資金的投入。網(wǎng)絡(luò )上熱炒東京地下“排水神殿”實(shí)際是東京都江戶(hù)川外郭放水路，這是一個(gè)長(cháng)6.3公里，直徑10米的地下排水工程。很多人驚嘆于這個(gè)工程規模的宏大，卻忽視了其近30億美元的投資。香港在1990年前也是內澇問(wèn)題很?chē)乐亍?989年香港成立了渠務(wù)署，開(kāi)始加大洪澇治理的力度，到今天已經(jīng)累計投入296億港幣，人均累計投入約4500港幣，未來(lái)還計劃投入約300億港幣。正是這種長(cháng)期大力度投入，香港今天的內澇問(wèn)題已經(jīng)大大緩解。

城市內澇治理是民生工程，是純公益性事業(yè)，沒(méi)有收費來(lái)源，需要政府加大投入?！兑庖?jiàn)》首次明確提出了中央預算內投資要加大對城市內澇治理的支持力度。當然，中國城市多，內澇治理方面欠賬多，完全指望中央預算內投資解決各城市5年內所有的內澇治理的資金需求，顯然是不現實(shí)的?！兑庖?jiàn)》還從多個(gè)方面提出了資金籌措的方式和渠道。一是政府債券，將城市內澇治理領(lǐng)域符合條件的項目納入政府債券支持范圍；二是地方政府要加大資金投入，包括城市建設維護資金，城市防洪經(jīng)費等；三是探索建立供水、排水、水處理全鏈條的管理機制，通過(guò)供水和水處理等有穩定現金流的項目和內澇治理這些純公益性項目捆綁，“肥瘦搭配”，引入社會(huì )資本；四是探索新開(kāi)發(fā)模式，綜合盤(pán)活土地資源和各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性資源來(lái)籌集資金，投入到內澇治理中。

七、落實(shí)城市政府主體責任

落實(shí)城市內澇治理的責任主體是《意見(jiàn)》中各項要求能夠順利落實(shí)的關(guān)鍵?！兑庖?jiàn)》明確提出要嚴格落實(shí)城市人民政府的主體責任。各城市應高度重視起城市內澇治理的工作，切實(shí)把治理內澇作為保障城市安全發(fā)展的重要任務(wù)抓實(shí)抓好，要把這項工作納入重要的議事日程，在人員配置、項目謀劃、資金安排、項目推動(dòng)上加大資源投入，統籌各相關(guān)部門(mén)，確保形成工作合力。

要落實(shí)城市政府的主體責任，還要加強指導和監督?！兑庖?jiàn)》明確提出，省級政府和國務(wù)院相關(guān)部門(mén)都要加強制度和監督力度，將內澇治理工作納入政府工作績(jì)效考核體系，省級政府要定期對各城市內澇治理情況進(jìn)行評估，考核和監督，督促各城市人民政府及時(shí)、科學(xué)、有效推進(jìn)城市內澇治理工作，確保5年內內澇治理工作取得明顯成效。（作者：王家卓 中規院（北京）規劃設計有限公司生態(tài)市政院院長(cháng)，教授級高級工程師）