全康環(huán)保:一、 裁判要旨

PPP項目中，約定收費額與實(shí)際收費額不一致時(shí)，應由違約方按照合同約定，補齊差額部分；因疫情產(chǎn)生的退收費用，屬于不可抗力引起時(shí)，由雙方按照公平原則，自行承擔相應損失或各承擔一半。

二、 案情簡(jiǎn)介【1】

2017年，A學(xué)院因迎接教育部本科教育工作合格評估的迫切需要，經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)批準，該校學(xué)生宿舍項目采用政府和社會(huì )資本合作模式（PPP）運作。2017年6月，X管理咨詢(xún)公司為A學(xué)院編制《實(shí)施方案》，方案第1.1條評估建設項目投資5270萬(wàn)元，建筑面積2.7萬(wàn)平方米。第3.3條《項目風(fēng)險分配表》中對因合同文件沖突、權利分配不合理、不可抗力等約定由雙方共同承擔風(fēng)險。第5.3.1條約定本項目平均每年有3000人入住，3000人在本食堂用餐，住宿費以1200元/年測算……

2018年1月，A學(xué)院（甲方）與B工程有限公司（乙方1）簽訂了《框架協(xié)議》，協(xié)議第1.2條約定，項目合作期限17年，其中項目建設期1年，運營(yíng)期16年。運營(yíng)期從項目竣工驗收合格后、學(xué)生入住即日起計算；第2.2條約定：本協(xié)議簽訂后30天內，乙方1以注冊資金104萬(wàn)元成立項目公司；第2.3條約定：本協(xié)議簽訂后項目公司與甲方簽訂具體的PPP項目合同，項目合同是雙方權利和義務(wù)主要的依據。第3.2條約定，鑒于該項目為具有公共屬性的教育建設項目，原約定的學(xué)生公寓住宿費收費標準1200元每人每年須以物價(jià)主管部門(mén)審定為準，在16年運營(yíng)期內其運營(yíng)成本及收費標準存在浮動(dòng)變化……。第5章約定，雙方風(fēng)險分擔按照PPP項目合同規定嚴格執行。

2018年11月，A學(xué)院（甲方）與項目公司C公司（乙方2）簽訂《實(shí)施合同》，其中第1.4.2條約定，雙方約定合同文件的地位和優(yōu)先順序如下：招標文件（含補充通知及澄清答疑文件）；項目實(shí)施方案；中標人的投標文件；中標通知書(shū)；框架協(xié)議；本合同及附件；談判備忘錄；同類(lèi)文件以最新簽訂的為準。第2.1.2（10）款約定，甲方按照本合同的約定及時(shí)、足額地向乙方2支付學(xué)生公寓住宿費用；甲方優(yōu)先安排學(xué)生入住乙方2運營(yíng)的學(xué)生公寓，確保按學(xué)生宿舍樓實(shí)際床位住滿(mǎn)，并按實(shí)際床位數每人每年1200元，固定收費時(shí)間（每學(xué)年學(xué)生入住后15個(gè)工作日內）一次性足額支付乙方2學(xué)生宿舍住宿費用。

此后，學(xué)生宿舍開(kāi)工建設，竣工后于2019年8月29日正式入住學(xué)生。A學(xué)院于2019年9月、12月以及2020年6月共計支付C公司住宿費用費用合計210萬(wàn)元。

2020年5月，該省教育廳、發(fā)改委、財政廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好疫情防控期間學(xué)校收費管理工作的通知》，要求各學(xué)校按文件規定標準退還學(xué)生未住宿期間的住宿費，A學(xué)院按文件具體要求辦理涉案宿舍樓學(xué)生住宿費退費，共計退還住宿費101.21萬(wàn)元。

而后，C公司認為，根據合同約定，A學(xué)院2019至2020年學(xué)年應向C公司支付學(xué)生住宿費用361.92萬(wàn)元，剩余159.12萬(wàn)元經(jīng)多次催討后未支付。因此，C公司向項目所在地法院提起訴訟，請求：（1）判令A學(xué)院支付住宿費用159.12萬(wàn)元及違約金；（2）判令A學(xué)院支付律師費2萬(wàn)元。

一審法院經(jīng)審理后認為主要焦點(diǎn)在于：（1）《框架協(xié)議》、《實(shí)施方案》及《實(shí)施合同》約定的每位學(xué)生每學(xué)年收取住宿費1200元與實(shí)際每位學(xué)生每學(xué)年收取1000元住宿費產(chǎn)生的差額損失如何承擔；（2）疫情期間退還學(xué)生的101.21萬(wàn)元住宿費的損失如何承擔。一審法院認為：（1）差額損失風(fēng)險應由雙方共同承擔，因此，由A學(xué)院承擔80%的差額損失，C公司承擔20%；（2）疫情期間的退還費用應共同承擔，各按50%比例承擔。主要判決內容如下：（1）A學(xué)院于判決生效之日起十日內支付C公司住宿費用87.395萬(wàn)元；（2）駁回C公司的其他訴訟請求。

C公司不服一審判決，向該市中院提起上訴，二審法院認為200元收費差額應全部由A學(xué)院承擔，退還費用由雙方各按50%承擔。主要判決內容如下：（1）撤銷(xiāo)一審法院判決；（2）A學(xué)院支付C公司住宿費用99.395萬(wàn)元及利息。

三、 裁判觀(guān)點(diǎn)

該案歷經(jīng)一審、二審，就約定收費和實(shí)際收費之間200元的差額損失承擔以及退還費用的責任承擔等問(wèn)題，一、二審法院間存在不同觀(guān)點(diǎn)，主要裁判觀(guān)點(diǎn)如下：

1. 關(guān)于約定收費額與實(shí)際收費額之間200元的差額損失承擔。一審法院認為A學(xué)院委托X管理咨詢(xún)公司編制的《框架協(xié)議》和《實(shí)施方案》，均按照該項目住宿3000名學(xué)生、項目年限17年、每位學(xué)生收取1200元/年的標準制定，而且只有按該標準才能保障C公司在該PPP項目的基本收益。雖然學(xué)生的住宿費收費標準應當報教育廳審批或按規定執行，但A學(xué)院在實(shí)施該項目時(shí)應當事先了解相關(guān)規定并預測到相應風(fēng)險，根據《實(shí)施方案》中《項目風(fēng)險分配表》的約定，對于因合同文件沖突產(chǎn)生的風(fēng)險由雙方共同承擔，A學(xué)院應對造成住宿費差額的損失承擔主要責任，且A學(xué)院系該PPP項目的實(shí)際受益人，故在不延長(cháng)合同經(jīng)營(yíng)期的情況下，由此造成的法律風(fēng)險（每位學(xué)生每學(xué)年住宿費200元差額的損失）由A學(xué)院承擔80%較為恰當，其余損失由C公司自行承擔。二審法院則認為雖然《框架協(xié)議》約定的學(xué)生公寓住宿費收費標準1200元/人/年須以物價(jià)主管部門(mén)審定為準，但《實(shí)施方案》第5.3條規定的財務(wù)測算是以1200元/人/年進(jìn)行總收入測算的，根據《實(shí)施合同》第1.4.2條約定的合同文件的地位和優(yōu)先順序，《實(shí)施方案》優(yōu)先于《框架協(xié)議》及本合同和附件，收費標準應按1200元/人/年計算，故200元收費差額應全部由A學(xué)院負擔。

2. 關(guān)于退還費用的責任承擔。一審法院認為根據《實(shí)施方案》中《項目風(fēng)險分配表》的約定，對于因不可抗力產(chǎn)生的風(fēng)險由雙方共同承擔，按照民法的公平原則，該損失應當由雙方共同承擔，按各承擔50%的比例較為恰當。二審法院亦認為疫情屬于不可抗力，A學(xué)院退還住宿費用有政府文件規定和法律依據。且原審判決雙方當事人各分攤50%，符合民事活動(dòng)的公平原則和誠實(shí)信用原則，亦予認同。

四、 要點(diǎn)分析

PPP項目的生命周期通常較長(cháng)，運營(yíng)周期大多為15-25年，在項目運營(yíng)期間可能因社會(huì )環(huán)境、經(jīng)濟形勢等變化，出現了合同約定收費額與實(shí)際收費額不一致或者無(wú)法預測的情形（如疫情），從而給項目一方或者雙方造成額外的損失。對于該等情形下的風(fēng)險及責任承擔，一般會(huì )先根據合同約定進(jìn)行責任劃分。若合同沒(méi)有約定，或者約定不明，或者各合同文件約定不一致時(shí)，由于對合同文件或相關(guān)規定的理解不同，會(huì )出現不一致的觀(guān)點(diǎn)。法院在審理此類(lèi)案件時(shí)，會(huì )先以合同文件為基礎，并參考民法典以及民事原則等內容，從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：

1. 合同文件中是否有約定以及各文件的優(yōu)先順序

PPP項目合同通常由政府方與社會(huì )資本方或項目公司簽署，政府方與社會(huì )資本方的權利義務(wù)關(guān)系以及PPP項目的交易結構、運營(yíng)期限、收費標準、風(fēng)險分配機制等均通過(guò)PPP項目合同確定，既可作為社會(huì )資本方預估項目利潤和投資回報率的依據，亦可作為各方主張權利、履行義務(wù)的依據和項目全生命周期順利實(shí)施的保障。此外，鑒于PPP項目的生命周期通常較長(cháng)，一般也會(huì )在合同中設置期限變更、價(jià)格調整等條款。若合同中已對收費標準作出了明確約定，根據《民法典》第509條第1款【2】的規定，合同當事人應該按照約定全面履行自己的義務(wù)。且根據“合同必須嚴格遵守”的原則，除例外情形外，各方均應嚴格執行合同規定的收費標準。若合同中未對收費標準作出約定或約定不明確，根據《民法典》的規定【3】，雙方可以參照市場(chǎng)價(jià)格或者政府指導價(jià)履行。因此，在執行PPP項目的收費標準時(shí)，項目雙方應以合同約定為主要依據。若合同文件中不同的文件出現沖突時(shí)，應根據文件的優(yōu)先順序，以?xún)?yōu)先級最高的文件為準。

此外，因PPP項目具有公共屬性，其收費定價(jià)大多須經(jīng)物價(jià)主管部門(mén)審核批準，從而可能會(huì )出現合同約定的收費額與實(shí)際執行的價(jià)格不一致的情形。對于該等差額的損失承擔：在合同明確約定責任承擔時(shí)，由違約方來(lái)承擔責任；在合同未明確約定責任承擔時(shí)，法院會(huì )傾向于認為政府方作為項目的發(fā)起人以及項目的受益方，在實(shí)施該項目時(shí)應當事先了解相關(guān)規定并預測到相應風(fēng)險，在合同已明確約定收費標準時(shí)，認定由政府方來(lái)承擔差額損失風(fēng)險的可能性大于由社會(huì )資本來(lái)承擔。

2. 因疫情引起的損失如何承擔

因新冠疫情影響合同履行時(shí)，對于責任的承擔劃分，一般會(huì )先對疫情的性質(zhì)進(jìn)行界定，即是否屬于不可抗力。根據《民法典》第180條第2款的規定，不可抗力是指不能預見(jiàn)、不能避免且不能克服的客觀(guān)情況。某一事件是否可認定為不可抗力，關(guān)鍵在于是否符合不可抗力的構成要件，即（1）主觀(guān)上不能預見(jiàn)。不能預見(jiàn)一般指按照善意一般人的認知，不能合理預見(jiàn)該客觀(guān)情況的發(fā)生。此次疫情對于善意的普通大眾而言，確屬于無(wú)法預見(jiàn)的。因此，本次疫情一般性的符合不可抗力的主觀(guān)要件。（2）客觀(guān)上不能避免且不能克服。不可避免是指在客觀(guān)情況發(fā)生的過(guò)程中，采取任何合法的措施，都不能阻止其發(fā)生發(fā)展；不能克服是指在該客觀(guān)情況發(fā)生后，采取任何合法措施，都不足以消除其客觀(guān)結果。本次疫情由一種人類(lèi)未充分認識的病毒引發(fā)，其發(fā)生和發(fā)展乃至在局部地區大面積蔓延，在此前對其傳染特點(diǎn)和規律沒(méi)有充分認識的情況下，都是不可阻止的，且在短期內無(wú)法消除其造成的影響，對于任何主體來(lái)說(shuō)，都屬于一種客觀(guān)情況。因此，此次疫情一般性地符合不可抗力中“不能避免并不能克服”的客觀(guān)要件。且在《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號）中亦將疫情劃分為自然不可抗力事件。因此，本次疫情符合不可抗力的構成要件。

疫情能否被認定為不可抗力，主要法律意義在于可能免除當事人的法律責任。但該免責事由并不是絕對的，需要看該不可抗力事件是否對合同履行造成實(shí)質(zhì)性障礙。若該事件對合同履行造成了實(shí)質(zhì)性障礙，雙方無(wú)法繼續履行合同，則該不可抗力事件可作為免責事由。由此產(chǎn)生的損失，由雙方按照約定或公平原則各自承擔相應的損失。此外，為應對疫情，政府采取了相應的疫情防控措施，從而實(shí)質(zhì)阻礙合同繼續履行的，該等防控措施亦屬于不可抗力，可作為免責事由。需要注意的是，不可抗力事件發(fā)生后，一方當事人應及時(shí)將因不可抗力事件導致不能履行合同或遲延履行合同的情況及時(shí)通知對方，否則，將有可能承擔通知不及時(shí)的損失賠償責任。若疫情等不可抗力事件未對合同履行造成實(shí)質(zhì)性障礙，則雙方應繼續按照合同約定履行合同，不然，將有可能承擔違約責任。

五、 總結

對于PPP項目中約定收費額與實(shí)際收費額不一致的責任承擔，在合同已明確約定收費標準的情形下，法院一般會(huì )傾向于認定由違約方來(lái)承擔責任。新冠疫情被認為屬于不可抗力，因不可抗力引起的損失，由雙方本方本著(zhù)公平原則，自行承擔相應的損失。為避免發(fā)生PPP項目實(shí)施中的嚴重違約，影響各方利益，提出如下建議：

1. 對于社會(huì )資本方。PPP項目合同是PPP項目建設、運營(yíng)的核心基礎，是明確項目參與各方權利義務(wù)的基石。應在PPP項目合同中明確界定雙方在項目融資、建設、運營(yíng)、移交等全生命周期內的權利義務(wù)，涉及多個(gè)合同文件的，應約定各個(gè)文件的優(yōu)先順序，對于重要的內容，要避免出現合同約定不明或沖突性規定的情形。在訂立合同時(shí)，既要充分考慮項目全生命周期內的實(shí)際需求，保證合同內容的完整性和相對穩定性，也要合理設置關(guān)于期限變更（展期和提前終止）、內容變更（產(chǎn)出標準調整、價(jià)格調整等）的靈活調整機制，為未來(lái)可能長(cháng)達20-30年的合同執行期預留調整和變更空間。

2. 對于政府方。一方面政府方要嚴格遵守合同的各項約定，按約履行合同，避免因違反合同約定而產(chǎn)生損害賠償糾紛。對于發(fā)生的不可抗力事件，若對合同履行造成實(shí)質(zhì)性影響，要及時(shí)通知社會(huì )資本方，溝通協(xié)商解決對策。另一方面政府方在項目實(shí)施前期要了解項目實(shí)施的相關(guān)規定，預判相應的風(fēng)險，并結合實(shí)際情況，合理的設置合同條款，以防后續因實(shí)際情況發(fā)生變化而遭受無(wú)意義的損失。

因此，為了避免在PPP項目的實(shí)施中，政府方、社會(huì )資本方承擔不必要的損失，建議項目參與各方嚴格遵守項目合同的各項約定，依法合規的實(shí)施PPP項目。

【1】根據真實(shí)案例編寫(xiě)，考慮到信息保密，本文中不體現公司真實(shí)信息及項目信息。

【2】《中華人民共和國民法典》第五百零九條：“當事人應當按照約定全面履行自己的義務(wù)?！?/p>

【3】《中華人民共和國民法典》第五百一十一條：“當事人就有關(guān)合同內容約定不明確，依據前條規定仍不能確定的，適用下列規定：（二）價(jià)款或者報酬不明確的，按照訂立合同時(shí)履行地的市場(chǎng)價(jià)格履行；依法應當執行政府定價(jià)或者政府指導價(jià)的，依照規定履行?！?/p>

本文由國浩律師（北京）事務(wù)所提供法律支持。