北極星大氣網(wǎng)訊:2021年作為“十四五”的開(kāi)局之年，也是政策發(fā)布的重要年份，國家及相關(guān)部委層面共頒布生態(tài)環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域政策性文件105項，其中中共中央、國務(wù)院層面發(fā)布文件14項，相關(guān)部委發(fā)布文件91項，整體呈現“數量多、分量足、重點(diǎn)明確”的特點(diǎn)。各?。▍^、市）也紛紛出臺本省“十四五”期間生態(tài)環(huán)境發(fā)展的規劃類(lèi)文件。

環(huán)境商會(huì )聯(lián)合和君咨詢(xún)生態(tài)環(huán)保事業(yè)部在歲末推出《2021年生態(tài)環(huán)境政策分析》專(zhuān)題報告，試圖從產(chǎn)業(yè)和企業(yè)視角，對2021年生態(tài)環(huán)境相關(guān)政策進(jìn)行梳理、盤(pán)點(diǎn)和分析、總結，以期通過(guò)政策的走向展望未來(lái)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，對業(yè)內企業(yè)的未來(lái)發(fā)展和戰略制定提供參考，敬請關(guān)注。

此為系列分析之一--轉變發(fā)展方式，推進(jìn)“雙碳”目標。

2021年是碳中和實(shí)踐的元年。這一年，圍繞“雙碳”目標的政策體系在不斷筑起；這一年，全國碳排放權交易市場(chǎng)開(kāi)放，豎起歷史里程碑；這一年，碳中和起步穩健，注入綠色、低碳的中國經(jīng)濟在向高質(zhì)量換擋升級，百年新征程帶來(lái)未來(lái)很長(cháng)一段時(shí)間的重大機遇。在“雙碳目標”指引下，生態(tài)環(huán)保也開(kāi)始新征程。

以“綠色低碳”為筆，繪制高質(zhì)量發(fā)展底色

2021年2月22日，在中央1號文件發(fā)布的第二天，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2021〕4號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《4號文》），以習近平總書(shū)記“建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系是解決我國資源環(huán)境生態(tài)問(wèn)題的基礎之策”的重要論斷為基礎，對加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系作了頂層設計和總體部署。

《4號文》明確提出近期（2025年）和中長(cháng)期（2035年）發(fā)展目標，并對生產(chǎn)、流通、消費三大體系的重點(diǎn)舉措和基礎設施、技術(shù)創(chuàng )新、法律法規三大保障的重點(diǎn)工作進(jìn)行了明確。這份文件內容涵蓋了生產(chǎn)生活生態(tài)的方方面面，是一份旨在統籌好經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護建設的關(guān)系，推動(dòng)我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展方式全面轉型的綱領(lǐng)性文件，可以說(shuō)是我國對新發(fā)展理念中“綠色發(fā)展”的系統性詮釋?zhuān)橇暯缴鷳B(tài)文明思想的重要體現。

《4號文》為“十四五”期間社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展走向和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域工作指明了方向，可以認為是“十四五”期間政策發(fā)布的總基調，也拉開(kāi)了全年政策發(fā)布的序幕。在《4號文》的總體框架下，全年生態(tài)環(huán)境相關(guān)政策可以概括為：以轉變發(fā)展方式，實(shí)現碳達峰碳中和為目標；以基于分區管控和價(jià)值實(shí)現機制的生態(tài)修復與保護為主線(xiàn)；以問(wèn)題為導向，深入打好污染防治攻堅戰，補齊環(huán)境短板。

轉變發(fā)展方式，推進(jìn)“雙碳”目標

在習近平總書(shū)記在七十五屆聯(lián)合國大會(huì )上提出“雙碳”目標一周年的日子，2021年9月22日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“雙碳”意見(jiàn)》）文件。從標題就可以看出，這個(gè)文件的目的就是要統一各方思想，讓大家“準確全面”認識“雙碳”工作的內涵和外延，在此基礎上認真貫徹落實(shí)相關(guān)工作。正如發(fā)改委相關(guān)負責人所言，“實(shí)現碳達峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟社會(huì )系統性變革，面臨前所未有的困難挑戰……在中央層面制定印發(fā)意見(jiàn)，對碳達峰碳中和這項重大工作進(jìn)行系統謀劃和總體部署，進(jìn)一步明確總體要求，提出主要目標，部署重大舉措，明確實(shí)施路徑，對統一全黨認識和意志，匯聚全黨全國力量來(lái)完成碳達峰碳中和這一艱巨任務(wù)具有重大意義”。

因此，文件把“全國統籌”作為首要工作原則，要“全國一盤(pán)棋，強化頂層設計，發(fā)揮制度優(yōu)勢，實(shí)行黨政同責，壓實(shí)各方責任”，同時(shí)也要認清實(shí)際，“根據各地實(shí)際分類(lèi)施策，鼓勵主動(dòng)作為、率先達峰”。

在此基礎上，文件分三階段（2025年、2030年和2060年）提出明確的工作目標，并要求將綠色低碳發(fā)展理念融入各級各類(lèi)發(fā)展規劃中、融入區域重大戰略實(shí)施中、融入日常生產(chǎn)生活方式中，全方位、立體化的推進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展綠色轉型。

表1 《“雙碳”意見(jiàn)》提出的主要目標

文件從產(chǎn)業(yè)結構、能源體系、交通運輸體系、城鄉建設、科技創(chuàng )新、對外開(kāi)放等方面提出了方向性工作要求，并要求做好法律法規標準、統計監測和政策機制等方面的保障。

如果說(shuō)《“雙碳”意見(jiàn)》仍然是一個(gè)方向性、框架性文件的話(huà)，《2030年前碳達峰行動(dòng)方案》（國發(fā)〔2021〕23號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《23號文》）則明確了具體實(shí)施路徑。

首先，《23號文》對《“雙碳”意見(jiàn)》中前兩階段工作目標做了進(jìn)一步完善，針對產(chǎn)業(yè)結構、能源體系、技術(shù)創(chuàng )新、生活方式和政策體系有了更加全面的目標闡述。

表2 《23號文》和《“雙碳”意見(jiàn)》主要目標對比

其次，《23號文》十分具體的提出了實(shí)施能源綠色低碳轉型行動(dòng)、節能降碳增效行動(dòng)、工業(yè)領(lǐng)域碳達峰行動(dòng)、城鄉建設碳達峰行動(dòng)、交通運輸綠色低碳行動(dòng)、循環(huán)經(jīng)濟助力降碳行動(dòng)、綠色低碳科技創(chuàng )新行動(dòng)、碳匯能力鞏固提升行動(dòng)、綠色低碳全民行動(dòng)、各地區梯次有序碳達峰行動(dòng)等“碳達峰十大行動(dòng)”。例如在節能降碳增效行動(dòng)中，明確指出“以電機、風(fēng)機、泵、壓縮機、變壓器、換熱器、工業(yè)鍋爐等設備為重點(diǎn)，全面提升能效標準”，可以直接對應到具體的行業(yè)甚至企業(yè)。

再次，十分具體的指出了下一步配套政策的方向甚至內容，例如“推動(dòng)能源法、節約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等制定修訂”。

《23號文》是一份真真正正的行動(dòng)方案。同時(shí)，配合兩個(gè)文件，各部委也先后出臺了一系列配套文件，細化落實(shí)具體行動(dòng)。

――節能降碳增效行動(dòng)

在節能降碳增效行動(dòng)方面，發(fā)改委發(fā)布了《“十四五”全國清潔生產(chǎn)推行方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1524號），對工業(yè)、農業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通運輸領(lǐng)域等提出了推行清潔生產(chǎn)的具體目標和重點(diǎn)任務(wù)?！蛾P(guān)于嚴格能效約束推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域節能降碳的若干意見(jiàn)》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2021〕1464號）要求鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、煉油、乙烯、合成氨、電石等重點(diǎn)行業(yè)和數據中心通過(guò)實(shí)施節能降碳行動(dòng)，到2025年達到標桿水平的產(chǎn)能比例超過(guò)30%，到2030年行業(yè)整體能效水平和碳排放強度達到國際先進(jìn)水平。

――工業(yè)領(lǐng)域碳達峰行動(dòng)

在工業(yè)領(lǐng)域碳達峰行動(dòng)方面，工信部發(fā)布了《“十四五”工業(yè)綠色發(fā)展規劃》（工信部規〔2021〕178號）及《關(guān)于加強產(chǎn)融合作推動(dòng)工業(yè)綠色發(fā)展的指導意見(jiàn)》（工信部聯(lián)財〔2021〕159號）在《“雙碳”意見(jiàn)》和《23號文》主要目標的基礎上，進(jìn)一步細化了諸如“重點(diǎn)行業(yè)主要污染物排放強度降低10%”“大宗工業(yè)固廢綜合利用率達到57%，主要再生資源回收利用量達到4.8 億噸”“單位工業(yè)增加值用水量降低16%”等細化目標，提出了產(chǎn)業(yè)結構高端化、能源消費低碳化、資源利用循環(huán)化、生產(chǎn)過(guò)程清潔化、產(chǎn)品供給綠色化、生產(chǎn)方式數字化等主要任務(wù)，明確對綠色低碳技術(shù)創(chuàng )新應用、工業(yè)企業(yè)綠色化改造提升、工業(yè)園區和先進(jìn)制造業(yè)集群綠色發(fā)展、綠色供應鏈、綠色制造服務(wù)體系、綠色低碳產(chǎn)品消費升級等領(lǐng)域加強產(chǎn)融結合、給予金融支持。

――城鄉建設碳達峰行動(dòng)

在城鄉建設碳達峰行動(dòng)方面，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)城鄉建設綠色發(fā)展的意見(jiàn)》（國務(wù)院公報2021年第31號）要求推進(jìn)城鄉建設方式綠色轉型，提升城鄉生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、城鄉發(fā)展質(zhì)量和資源環(huán)境承載能力、城市和鄉村品質(zhì)和人居環(huán)境。住建部發(fā)布《關(guān)于加強城市節水工作的指導意見(jiàn)》（建辦城〔2021〕51號），提出通過(guò)構建水循環(huán)體系、提升用水效率、完善節水機制等措施，達成到2025年“全國城市公共供水管網(wǎng)漏損率力爭控制在9%以?xún)?，全國地級及以上缺水城市再生水利用率達到25%以上，京津冀地區達到35%以上，黃河流域中下游力爭達到30%”的總體目標；同時(shí)財政部聯(lián)合住建部、水利部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展系統化全域推進(jìn)海綿城市建設示范工作的通知》（財辦建〔2021〕35號）明確在2021-2023年通過(guò)競爭性選拔確定部分示范城市（第一批20個(gè)）給予資金支持。住建部發(fā)布的《關(guān)于加強縣城綠色低碳建設的意見(jiàn)》（建村〔2021〕45號）則對縣城落實(shí)綠色低碳建設提出了十個(gè)方面的具體要求。

――交通運輸綠色低碳行動(dòng)

在交通運輸綠色低碳行動(dòng)方面，交通運輸部發(fā)布《關(guān)于全面深入推進(jìn)綠色交通發(fā)展的意見(jiàn)》（交政研發(fā)〔2017〕186號），提出在貨運方面提高鐵路、水運及多式聯(lián)運比例，在客運方面提高鐵路及綠色出行比例，提高交通運輸清潔能源消費比例、降低污染物排放等目標及7個(gè)方面重點(diǎn)工程。

――循環(huán)經(jīng)濟助力降碳行動(dòng)

在循環(huán)經(jīng)濟助力降碳行動(dòng)方面，發(fā)改委發(fā)布《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規劃》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕969號）在前述各項目標的基礎上，提出了“農作物秸稈綜合利用率保持在86%以上，大宗固廢綜合利用率達到60%，建筑垃圾綜合利用率達到60%，廢紙利用量達到6000 萬(wàn)噸，廢鋼利用量達到3.2 億噸，再生有色金屬產(chǎn)量達到2000 萬(wàn)噸，其中再生銅、再生鋁和再生鉛產(chǎn)量分別達到400 萬(wàn)噸、1150萬(wàn)噸、290 萬(wàn)噸，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達到5 萬(wàn)億元”等各重點(diǎn)領(lǐng)域具體目標和重點(diǎn)任務(wù)，并且提出了城市廢舊物資循環(huán)利用體系建設工程、園區循環(huán)化發(fā)展工程、大宗固廢綜合利用示范工程、建筑垃圾資源化利用示范工程、循環(huán)經(jīng)濟關(guān)鍵技術(shù)與裝備創(chuàng )新工程、再制造產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)、廢棄電器電子產(chǎn)品回收利用提質(zhì)行動(dòng)、汽車(chē)使用全生命周期管理推進(jìn)行動(dòng)、塑料污染全鏈條治理專(zhuān)項行動(dòng)、快遞包裝綠色轉型推進(jìn)行動(dòng)、廢舊動(dòng)力電池循環(huán)利用行動(dòng)等12項具體工程和行動(dòng)，可供有志于資源循環(huán)利用領(lǐng)域的企業(yè)按圖索驥開(kāi)展業(yè)務(wù)布局?！蛾P(guān)于“十四五”大宗固體廢棄物綜合利用的指導意見(jiàn)》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕381號）則進(jìn)一步圍繞煤矸石、粉煤灰、尾礦（共伴生礦）、冶煉渣、工業(yè)副產(chǎn)石膏、建筑垃圾、農作物秸稈等大宗固廢如何實(shí)現綜合利用率達到60%的目標做出了明確的部署，并啟動(dòng)在“十四五”期間建設50個(gè)大宗固廢綜合利用示范基地的行動(dòng)（《關(guān)于開(kāi)展大宗固體廢棄物綜合利用示范的通知》（發(fā)改辦環(huán)資〔2021〕438號））。

――綠色低碳全民行動(dòng)

在綠色低碳全民行動(dòng)方面，發(fā)改委發(fā)布《“十四五”節水型社會(huì )建設規劃》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1516號）提出了“十四五”節水型社會(huì )建設主要量化目標和2035年中長(cháng)期目標，明確圍繞“提意識、嚴約束、補短板、強科技、健機制”五個(gè)方面開(kāi)展節水型社會(huì )建設的重點(diǎn)任務(wù)。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《“美麗中國，我是行動(dòng)者”提升公民生態(tài)文明意識行動(dòng)計劃（2021―2025年）》（環(huán)宣教〔2021〕19號），對提高公眾生態(tài)文明意識、促進(jìn)生產(chǎn)生活方式綠色轉型提出了具體要求。

――配套文件

在配套政策方面，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《碳排放權交易管理辦法（試行）》（生態(tài)環(huán)境部令第19號）明確了溫室氣體重點(diǎn)排放單位確定的標準，以及這些單位碳排放配額的分配、交易、核查、清繳及處罰規則。

國資委還發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展做好碳達峰碳中和工作的指導意見(jiàn)》（國資發(fā)科創(chuàng )〔2021〕93號），是《“雙碳”意見(jiàn)》和《23號文》結合中央企業(yè)實(shí)際情況的細化落實(shí)性文件。

小結

綜上所述，自我國“雙碳”目標提出至今，經(jīng)過(guò)1年多的努力，國家層面已經(jīng)形成了較為完備的政策框架體系，提出了相對清晰的推進(jìn)方向和細化目標，但由于“雙碳”目標的推進(jìn)是設計全局性的、底層的發(fā)展邏輯的變革，涉及到生產(chǎn)、生活、生態(tài)的方方面面，目前還不能直接落實(shí)到生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)機遇與挑戰層面，需要依賴(lài)“生態(tài)環(huán)境修復與保護”和“環(huán)境污染治理”兩個(gè)層面逐級細化。