上游排污者排放的超標污水，經(jīng)過(guò)污水處理廠(chǎng)處理后排出的出水超標，污水處理廠(chǎng)雖無(wú)主觀(guān)過(guò)錯卻受到行政處罰。除了行政罰沒(méi)款之外，讓污水處理廠(chǎng)更難以承受的是行政處罰后面臨的數個(gè)月的增值稅退稅損失。在實(shí)踐過(guò)程中，幾乎無(wú)法院判決污水處理廠(chǎng)勝訴，即使存在有利于原告污水處理廠(chǎng)的裁定，也是在行政強制過(guò)程中，因行政處罰決定事實(shí)不清，主要證據不足，程序違法，從而不準予強制執行，或者是由于取樣程序違法導致的《行政處罰決定書(shū)》主要證據不足，處罰不當，應予撤銷(xiāo)。

一、有關(guān)文件規定減免處罰及其局限

雖然我國《水污染防治法》中沒(méi)有規定減責、免責條款，但是從目前生態(tài)環(huán)境部的規范性文件以及地方立法、規定中可以看出對進(jìn)水超標導致出水超標受到行政處罰呈現出一種較為寬松的趨勢。

2020年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進(jìn)一步規范城鎮（園區）污水處理環(huán)境管理的通知》對“進(jìn)水超標導致出水超標”的問(wèn)題作出了明確的規定，即對由行業(yè)主管部門(mén)，或生態(tài)環(huán)境部門(mén)，或行業(yè)主管部門(mén)會(huì )同生態(tài)環(huán)境部門(mén)認定運營(yíng)單位確因進(jìn)水超出設計規定或實(shí)際處理能力導致出水超標的情形，主動(dòng)報告且主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰。

《河北省城鎮排水與污水處理管理辦法》第25條規定了因進(jìn)水水質(zhì)原因導致出水水質(zhì)超標的情況下，可以從輕、減輕處罰。

2018年10月29日發(fā)布的《河北省住房和城鄉建設廳、河北省環(huán)境保護廳關(guān)于印發(fā)〈城鎮污水處理和城市黑臭水體整治專(zhuān)項行動(dòng)方案〉的通知》（冀建城〔2018〕61號）中，也明確對確因進(jìn)水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導致出水水質(zhì)超標的，環(huán)保和排水主管部門(mén)要依法從輕或減免對其處理（處罰）。

2020年3月27日發(fā)布的《濟南市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于減輕和免除行政處罰的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》規定了減輕和免除環(huán)境行政處罰的16種具體情形。城鎮生活污水處理廠(chǎng)因進(jìn)水濃度超標導致出水超標的，在符合一定條件時(shí)可在法定最低處罰額以下減輕處罰，但一般不超過(guò)最低處罰額的50%。

相關(guān)文件中甚至還有免責的規定，如根據《河南省城鎮污水處理廠(chǎng)運行監督管理辦法》第18條的規定，運營(yíng)單位在城鎮污水處理廠(chǎng)進(jìn)水超標，影響正常運行時(shí)，要及時(shí)履行報告義務(wù)，并采取應急措施，保障污水處理設施安全運行；環(huán)保部門(mén)對于采取應急措施、保障污水處理設施安全運行的運營(yíng)單位可以免責。

生態(tài)環(huán)境部的規范性文件和地方立法、規定中減免行政處罰的規定，是在污水處理廠(chǎng)行政責任成立的前提下行政機關(guān)行使自由裁量權決定從輕或者減輕行政處罰的考慮，是一種事后的彌補。這些文件帶來(lái)的緩和結果僅僅是行政罰沒(méi)款數額的減少，污水處理廠(chǎng)仍然不能享受稅收優(yōu)惠，仍然面臨向上游追償行政罰沒(méi)款和間接損失的問(wèn)題。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，污水處理廠(chǎng)因進(jìn)水超標導致出水超標受到行政處罰的歸責原則仍然是無(wú)過(guò)錯責任原則，行政處罰仍然成立。無(wú)過(guò)錯即無(wú)責任，污水處理廠(chǎng)無(wú)過(guò)錯卻要承擔行政責任，不符合行政法上過(guò)罰相當原則和環(huán)境法上損害擔責原則的理念，有失公平。若要從根本上改變困境，與其依靠行政機關(guān)行使自由裁量權進(jìn)行事后彌補，不如從根本上改變此類(lèi)案件的行政責任歸屬，以使得無(wú)過(guò)錯者不再受處罰，有過(guò)錯者受到相應的行政處罰。

二、有關(guān)文件規定上游排污者、污水處理廠(chǎng)的權利（力）和義務(wù)

進(jìn)水超標在一定程度上是由于上游排污者、污水處理廠(chǎng)的權利（力）或義務(wù)配置不合理或者未得到落實(shí)造成的。

《北京市水污染防治條例》（2021年修正）第35條規定，向公共污水處理設施排放工業(yè)廢水的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應當在排污口建設取樣井，并為水務(wù)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)和受納廢水的污水集中處理設施的運營(yíng)單位提供取樣、監測流量的便利條件。污水集中處理設施的運營(yíng)單位有權對匯水范圍內排污單位的排水進(jìn)行取樣檢測，發(fā)現排水水質(zhì)超過(guò)排放標準的，應當及時(shí)告知排污單位，并報告水務(wù)部門(mén)。

《蘇州市水務(wù)局、蘇州市環(huán)境保護局關(guān)于印發(fā)〈城鎮污水廠(chǎng)接納處理工業(yè)廢水管理暫行辦法〉的通知》，對工業(yè)廢水排入城鎮污水管網(wǎng)設置了接管條件以及不得納管的條件和書(shū)面審查制度，將接入工業(yè)廢水的城鎮污水處理廠(chǎng)作為書(shū)面審查主體之一，給了城鎮污水處理運營(yíng)單位拒絕接收自己無(wú)法處理的工業(yè)廢水的機會(huì )和權利，從而解決進(jìn)水超標的問(wèn)題。另外，該辦法規定，污水處理合同應在現行法律、法規的框架內，明確經(jīng)同意可接納的工業(yè)企業(yè)和城鎮污水廠(chǎng)的權利義務(wù)、違約責任和終止條款。城鎮污水處理廠(chǎng)可以通過(guò)安裝在工業(yè)企業(yè)污水排放口的遠程采樣設備，實(shí)時(shí)掌握工業(yè)企業(yè)的排水水質(zhì)。

《城鎮排水與污水處理條例》規定排污企業(yè)排水前應該領(lǐng)取排污許可證，按照國家規定建造污水預處理設施和水質(zhì)、水量檢測設施，城鎮排水主管部門(mén)應加強對排放口設置以及預處理設施和水質(zhì)、水量檢測設施建設的指導和監督。

按照2020年12月13日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進(jìn)一步規范城鎮（園區）污水處理環(huán)境管理的通知》，納管企業(yè)應該按照規定領(lǐng)取排污許可證，按照規定對污水進(jìn)行預處理，相關(guān)標準規定的污染物處理達標后再進(jìn)行排放。運營(yíng)單位在承接污水處理項目之前，應當充分調查服務(wù)范圍內的污水來(lái)源、水質(zhì)水量、排放特征等情況，合理確定設計水質(zhì)和處理工藝等，明確處理工藝適用范圍，對不能承接的工業(yè)污水類(lèi)型要在合同中載明。發(fā)現進(jìn)水異常，可能導致污水處理系統受損和出水超標時(shí)，立即啟動(dòng)應急預案，第一時(shí)間向生態(tài)環(huán)境部門(mén)及相關(guān)主管部門(mén)報告。

總之，上游排污者具有如下義務(wù)：在排污口建設取樣井，配合行政機關(guān)和污水處理廠(chǎng)取樣；進(jìn)行預處理等。污水處理廠(chǎng)具有如下權利（力）：有權對排污者的排水取樣，發(fā)現超標，及時(shí)報告；污水處理廠(chǎng)參與審查決定是否接管；有權拒絕接收自己無(wú)法處理的廢水等。這些規定賦予污水處理廠(chǎng)針對上游排污者的某些權利，制約上游排污者的行為。上游企業(yè)要履行好預處理義務(wù)，污水處理廠(chǎng)要謹慎接收污水，政府要發(fā)揮監督作用，這些內容規定在生態(tài)環(huán)境部規范性文件和地方立法、規定中，能夠發(fā)揮事前預防作用，但對緩解無(wú)過(guò)錯責任的弊端并無(wú)直接效果。因為無(wú)法杜絕進(jìn)水超標導致出水超標的現象，如果恪守無(wú)過(guò)錯責任，污水處理廠(chǎng)仍有可能超標排水，仍然會(huì )受到行政處罰，會(huì )面臨不能享受稅收優(yōu)惠和向上游排污企業(yè)追償的困境。

三、確立應受行政處罰行為的過(guò)錯推定原則

在學(xué)理上，應受環(huán)境行政處罰行為的主觀(guān)過(guò)錯，鮮有學(xué)者研究，因此需要借鑒行政法上的相關(guān)研究。學(xué)界上有關(guān)應受行政處罰行為的歸責原則主要有過(guò)錯原則、過(guò)錯推定原則、無(wú)過(guò)錯原則，這中間還有二元歸責。

一）無(wú)過(guò)錯原則

從法律明文規定來(lái)看，絕大多數法律條款沒(méi)有明定以過(guò)錯為條件，只有極少數條款規定須以“明知”或“故意”為要件；在行政處罰中，行為人的主觀(guān)因素只具有相對意義，只有在法律法規明確規定的情形下，行為人的主觀(guān)因素才具有實(shí)際意義；對于絕大多數行政處罰的實(shí)施來(lái)說(shuō)，行為人的主觀(guān)因素往往內含于行為的違法性之中，故沒(méi)有獨立存在的意義。無(wú)過(guò)錯原則是特定環(huán)境背景下的產(chǎn)物，在過(guò)去的特定環(huán)境下，國家公權力在整個(gè)社會(huì )體系中處于核心和主導地位，如今的環(huán)境行政應該朝向實(shí)質(zhì)行政法即公平與效率相結合的角度去發(fā)展。在進(jìn)水超標導致出水超標的案例中，城鎮污水處理廠(chǎng)的設置能力在設計之初就已經(jīng)確立，包括污染物的種類(lèi)、數量和處置方式等，一旦來(lái)水超出處置能力范圍，就會(huì )對城鎮污水處理廠(chǎng)造成結構性障礙。如果不考慮主觀(guān)因素，在污水處理廠(chǎng)存在過(guò)錯與無(wú)過(guò)錯的情形下作出相同的行政處罰決定，不利于污水處理廠(chǎng)審慎進(jìn)行污水處理工作，也縱容了故意的違法行為；即使過(guò)錯大小可以作為裁量行政處罰的因素，也很難解釋沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯仍要處罰的情形；對污水處理廠(chǎng)過(guò)分嚴格的歸責，會(huì )導致污水處理廠(chǎng)無(wú)法享受即征即退的稅務(wù)政策，不利于企業(yè)自身的發(fā)展。

二）主觀(guān)過(guò)錯原則

主觀(guān)過(guò)錯應作為應受環(huán)境行政處罰行為的構成要件。僅以法律明文規定作為考慮主觀(guān)過(guò)錯是否是應受行政處罰的構成要件，符合形式法治的要求，卻與行政法治理論朝向實(shí)質(zhì)方向發(fā)展的趨勢背道而馳。在判斷違法行為的構成是否需要主觀(guān)過(guò)錯時(shí)，不能僅僅拘泥于法律的明文規定，應深層次理解法律條文背后的含義。在全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )國家法行政法室編著(zhù)的《〈中華人民共和國行政處罰法〉講話(huà)》一書(shū)中認為，行政違法行為必須具備主體、主觀(guān)方面、客體、客觀(guān)方面等四個(gè)要件，如果主觀(guān)上不存在實(shí)施違法行為的故意或過(guò)失，就不具備需要給予處罰的基本要件。

三）過(guò)錯推定原則

過(guò)錯推定原則指的是在應受環(huán)境行政處罰行為中，只要相對人有違法的事實(shí)存在，行政機關(guān)就可以據此實(shí)施行政處罰，除非行為人能夠證明自己不存在主觀(guān)過(guò)錯。在行政處罰中將主觀(guān)過(guò)錯作為構成要件的考慮因素，摒棄了傳統環(huán)境行政以效率為主導的歸責模式，是一種更為公平的過(guò)罰相當的模式，體現了行政處罰法懲戒與教育并重的考慮。過(guò)錯推定原則考慮了行為人的主觀(guān)過(guò)錯，恰恰說(shuō)明過(guò)錯是應受環(huán)境行政處罰行為的構成要件之一。

四）過(guò)錯推定的適用

在污水處理廠(chǎng)超標排污后，如果行政機關(guān)在執法過(guò)程中采取過(guò)錯推定的歸責原則。出水超標，行政機關(guān)推定污水處理廠(chǎng)有過(guò)錯。證明無(wú)過(guò)錯的舉證責任由污水理廠(chǎng)承擔，污水處理廠(chǎng)主要可以從兩方面舉證。

第一，污水處理廠(chǎng)可以舉證證明自己主觀(guān)上沒(méi)有過(guò)錯，處理廠(chǎng)履行了義務(wù)、窮盡了處理能力，如：污水處理廠(chǎng)提交進(jìn)水總磷超標的證據，提交反映進(jìn)水水質(zhì)超標的多個(gè)相關(guān)報告，并努力實(shí)施技術(shù)改造，盡可能提高并保持污水處理廠(chǎng)對總磷的處理效率；污水處理廠(chǎng)在發(fā)現進(jìn)水超標后，立即向上級生態(tài)環(huán)保部門(mén)、主管單位報告進(jìn)水超標事宜。

第二，污水處理廠(chǎng)可以舉證證明排污企業(yè)或者政府沒(méi)有履行法定義務(wù)，如環(huán)境保護主管部門(mén)沒(méi)有依法行政，缺乏監管行為，放任上游企業(yè)的排污行為；污水處理廠(chǎng)還可以舉證證明行政機關(guān)沒(méi)能履行約定義務(wù)，如《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》中約定，政府應協(xié)調污水處理廠(chǎng)保證出水質(zhì)量，否則應承擔責任。

2021年1月22日修訂通過(guò)的《行政處罰法》第33條第2款規定：“當事人有證據足以證明沒(méi)有主觀(guān)過(guò)錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定?！贝颂幰彩沁^(guò)錯推定歸責原則的表述，借此次《行政處罰法》修訂的契機，以污水處理廠(chǎng)因進(jìn)水超標導致出水超標受到行政處罰作為切入點(diǎn)，應受環(huán)境行政處罰行為也應該貫徹過(guò)錯推定原則，此即解決污水處理廠(chǎng)進(jìn)水超標導致出水超標的行政責任歸屬困境的治本之策。