報告發(fā)布：我國土壤修復跨入起步階段，“萬(wàn)億級”理論需求難以落地，“百億級”市場(chǎng)規模穩步提升
2021-12-20 11:37:58
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, 面對土壤污染的嚴峻局面，國家立法速度明顯加快。大范圍土壤污染超標加上國家立法的推動(dòng)，業(yè)內預計將催生萬(wàn)億級土壤修復市場(chǎng)。然而蛋糕雖大但不能盲目樂(lè )觀(guān)，受制于技術(shù)、資金、商業(yè)模式等多重壁壘，土壤修復產(chǎn)業(yè)想在短時(shí)間內做大并不現實(shí)。
, 頂層設計：市場(chǎng)需求釋放落地，建立穩固法治根基
, （1）“土十條”行動(dòng)計劃發(fā)布，市場(chǎng)需求釋放落地
, 2016年5月28日，《土壤污染防治行動(dòng)計劃》(“土十條”)由國務(wù)院印發(fā)，自2016年5月28日起實(shí)施?！巴潦畻l”共分為十大任務(wù)，35項要求，對未來(lái)一段時(shí)間內土壤修復工作的目標提出了明確規定。
, 環(huán)保部隨即于2016年底發(fā)布了《落實(shí)<土壤污染防治行動(dòng)計劃>重點(diǎn)工作實(shí)施方案》和《<土壤污染防治行動(dòng)計劃>重點(diǎn)工作部?jì)确止し桨浮?，積極組織推動(dòng)“土十條”各項工作落地生根。
, “土十條”發(fā)布之前，行業(yè)政策中有關(guān)土壤污染防治的規定非常零散，并不具備指導性?！巴潦畻l”發(fā)布以來(lái)，全國各省均跟進(jìn)發(fā)布細則，促進(jìn)和規范土壤污染治理領(lǐng)域的政府與社會(huì )資本合作，并逐步將土壤污染防治領(lǐng)域向社會(huì )資本開(kāi)放。
, （2）土壤污染防治法通過(guò)，土壤修復領(lǐng)域建立穩固法治根基
, 2018年8月31日，十三屆全國人大常委會(huì )第五次會(huì )議全票通過(guò)了《中華人民共和國土壤污染防治法》。這是我國首部專(zhuān)門(mén)規范防治土壤污染的法律，首次在立法的高度上對土壤污染的預防、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、修復、評估、后期管理等方面做出了規定。為我國土壤污染防治工作確定了“預防為主、保護優(yōu)先、分類(lèi)管理、風(fēng)險管控、污染擔責、公眾參與”的大方向，為行業(yè)今后的規范、秩序發(fā)展奠定了重要的基礎，行業(yè)政策框架也逐漸形成。
, （3）“十四五”規劃指引，行動(dòng)指南統籌土地整治行業(yè)
, 2020年11月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》發(fā)布，明確我國土壤污染防治將進(jìn)入一個(gè)新階段，要求深入實(shí)施“保護”“預防”“管控”“修復”四大行動(dòng)。
, 充分落實(shí)《建議》中提出的關(guān)于統籌發(fā)展和安全的要求，更加關(guān)注各類(lèi)突發(fā)事件對土壤和地下水環(huán)境質(zhì)量的影響，注重開(kāi)展土壤污染風(fēng)險應急管理體系的研究和建設，大力落實(shí)土壤環(huán)境應急處置修復工程和與此相對應的管理、技術(shù)和裝備的研發(fā)與生產(chǎn)?！督ㄗh》明確了“十四五”土壤修復發(fā)展目標，逐一解決細分問(wèn)題，預計行業(yè)有望迎來(lái)快速發(fā)展。
, 為了解決土壤修復相關(guān)的規章、資金和商業(yè)模式問(wèn)題，政策相繼出臺。2019年《土壤污染防治法》正式實(shí)施，土壤修復行業(yè)逐步建立了較為完善的法律法規、管理辦法和行業(yè)標準。資金方面，財政部2019年土壤修復資金同比增長(cháng)42.86%至50億元，占污染防治預算比重提升0.38個(gè)百分點(diǎn)至8.33%；此外，地方財政成為重要支撐力，2020年2月，《土壤污染防治基金管理辦法》出臺，鼓勵土壤污染防治任務(wù)重、具備條件的省設立基金，積極探索基金管理有效模式和回報機制；2020年3月，《關(guān)于構建先到環(huán)境治理體系的指導意見(jiàn)》發(fā)布，要求加快建立省級土壤污染防治基金。模式方面，《指導意見(jiàn)》提出鼓勵治理+開(kāi)發(fā)模式，將污染場(chǎng)地直接出讓給開(kāi)發(fā)商，開(kāi)發(fā)商自行進(jìn)行修復之后開(kāi)發(fā)，土壤修復成本與風(fēng)險由開(kāi)發(fā)商一方承擔，可以有效拓展資金來(lái)源，加速項目落地。
, 由于我國的“先污染、后治理”模式，大部分被污染土地的責任主體已滅失或主體不明確，財政支付是其主要的交易模式。政府曾積極嘗試PPP模式引入民間資本參與土壤修復項目，但由于商業(yè)模式的限制以及治理的復雜性，社會(huì )資本對于土壤修復領(lǐng)域仍處于觀(guān)望階段，PPP模式的推進(jìn)尚緩。
, 付費模式仍以財政出資為主
, 污染方付費，即“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”。污染責任主體明確的污染場(chǎng)地可采用此模式。此模式由污染責任主體籌措或主要承擔污染場(chǎng)地土壤修復工程費用，通過(guò)具有相應資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)工程公司實(shí)施修復治理，政府相關(guān)職能部門(mén)監督、驗收。受益方付費，即政府直接出讓受污染土地給開(kāi)發(fā)商，由開(kāi)發(fā)商負責修復后開(kāi)發(fā)，或政府出資修復后出讓給開(kāi)發(fā)商?！笆芤嬲吒顿M制度”的形式，要求充分利用市場(chǎng)機制，引導和鼓勵社會(huì )資金投入土壤環(huán)境保護和綜合治理。財政出資，分為三種，即財政直接出資，財政出資回購，PPP模式。
, 項目周期短、回款快，可運營(yíng)性弱，不適用于PPP模式
, 從項目周期上考慮，修復類(lèi)訂單實(shí)施周期一般在9個(gè)月～12個(gè)月，短于水環(huán)境的18個(gè)月～24個(gè)月，施工周期和回款周期較短。因此，盡管環(huán)境修復同屬于工程類(lèi)項目，但項目對資金的占用較小，整體安全性相對較高。
, E20研究院在2018年對財政部PPP綜合信息平臺退庫的數據分析顯示，土壤修復項目出庫比例達52.9%(入庫土壤修復項目數量亦較少)，目前政府對土壤修復的緊迫性較低，市場(chǎng)需求較弱。此外，土壤修復類(lèi)項目沒(méi)有維護和系統集成的要求，通過(guò)工程達標達到項目效果較容易，如果采用PPP模式，也就背離了其核心目的，很可能淪為單純的融資工具。因此,E20研究院認為在土壤修復領(lǐng)域暫時(shí)不宜采用PPP模式。
, 技術(shù)選型以適用性為主要原則
, 污染土壤的修復治理是一個(gè)復雜過(guò)程，涉及眾多因素，單一的修復技術(shù)能解決一定范圍的問(wèn)題。由于污染物特性、污染場(chǎng)地的環(huán)境條件等因素的差異，每項修復技術(shù)都有一定的適用范圍。
, 修復技術(shù)的篩選需充分考慮場(chǎng)地污染特征、修復資金水平、修復時(shí)間、修復標準和業(yè)主要求等各項因素，并結合修復技術(shù)的有效性、經(jīng)濟性和成熟可靠性等因素進(jìn)行綜合決策。(詳細技術(shù)介紹及對比分析內容參見(jiàn)《土壤修復行業(yè)分析報告》，技術(shù)分析章節與北京建工環(huán)境修復股份有限公司合作編制。)
, 產(chǎn)業(yè)生命周期分析
, 根據產(chǎn)業(yè)生命周期理論，土壤修復產(chǎn)業(yè)一般會(huì )于發(fā)展初期在低點(diǎn)保持一段時(shí)間，待力量積蓄到一定程度后就在較短的時(shí)間內出現猛烈的上漲勢頭，市場(chǎng)需求、資金投入、土地調查、激勵政策等出現全面性飛躍，據此，可梳理出土壤修復產(chǎn)業(yè)生命周期包含的四個(gè)階段。
, （1）準備階段——污染事件頻出現，醞釀規劃求變
, 該階段通常以某些帶有標志性的污染事件為開(kāi)端(如美國的拉夫運河事件)，其發(fā)生往往引起民眾對土壤污染危害問(wèn)題的覺(jué)醒和政府對環(huán)境保護措施短板的反思，促使或迫使國家通過(guò)法律規范、政策扶植和資金投入等手段支持修復市場(chǎng)的興起，一方面遏制新的環(huán)境污染，另一方面通過(guò)工程實(shí)施對已污染地區進(jìn)行修復，改善土壤和水環(huán)境。
, （2）起步階段——行業(yè)聚能成焦點(diǎn)，政策逐級鋪墊
, 該階段有若干具備相關(guān)技術(shù)和設備的專(zhuān)業(yè)型企業(yè)在準備階段利好政策和美好預期的激勵下進(jìn)入土壤修復領(lǐng)域。同時(shí)已完成修復的項目逐漸從市場(chǎng)存量中剝離。國家主導的資金投入將修復需求持續釋放，對法律法規的貫徹執行以及產(chǎn)業(yè)促進(jìn)計劃的不斷推進(jìn)，新的政策法規以及計劃出臺，或對原有文件進(jìn)行細化和修訂。綜合我國土壤修復市場(chǎng)的行業(yè)動(dòng)向來(lái)看，目前正處于起步階段。
, （3）躍進(jìn)階段——行業(yè)爆發(fā)迎風(fēng)口，市場(chǎng)攀至峰值
, 政府都是占主導地位的修復項目埋單者，待產(chǎn)業(yè)足以依靠自身潛力維持近勻速運動(dòng)之后才慢慢抽離。民間資本也大規模進(jìn)入市場(chǎng)，競爭加劇，并購案例增多，資源開(kāi)始整合，企業(yè)和研究機構普遍加大研發(fā)力度，新興技術(shù)層出不窮；民間資本也大規模進(jìn)入市場(chǎng)。正是在技術(shù)和資本的雙重助力下，這一時(shí)期將有若干大型企業(yè)成為產(chǎn)業(yè)龍頭，甚至發(fā)展為跨國集團。
, （4）調整階段——企業(yè)整合圖存量，政府撤資監管
, 待修復地塊已經(jīng)大幅減少，政府資金投入明顯減弱，轉而以加強規范和管控為主要工作，私人企業(yè)取而代之成為消費主體，已經(jīng)相當成熟的產(chǎn)業(yè)將基本維持上一階段的較高產(chǎn)值。
, 內卷加劇的競爭格局
, 隨土壤修復相關(guān)政策法規框架的日趨系統和完善，法律法規的更加細化和可執行性的加強，為土壤修復行業(yè)鋪實(shí)了規范發(fā)展的高速軌道，此前簡(jiǎn)單粗獷、野蠻橫行的時(shí)代將逐步成為歷史。建設工程企業(yè)資質(zhì)改革后，眾多企業(yè)為追趕風(fēng)口，紛紛橫向跨入環(huán)境修復領(lǐng)域瓜分市場(chǎng)，使競爭加劇。結合我國“十四五”戰略任務(wù)安排，“十四五”時(shí)期行業(yè)將進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期。
, “萬(wàn)億級”理論需求難以落地
, 由于我國對土壤修復行業(yè)的概念及統計尚無(wú)統一口徑，且土壤修復項目的公開(kāi)度和透明度較低，導致行業(yè)對市場(chǎng)空間的估算存在一定模糊，市場(chǎng)預測莫衷一是。
, 根據自然資源部公布的《第三次全國國土調查主要數據公報》，截止到2019年底，全國耕地面積為19.18億畝。全國土壤污染狀況調查公報中，全國土壤總的超標率為16.1%；耕地土壤點(diǎn)位超標率為19.4%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。但耕地類(lèi)修復后地塊經(jīng)濟價(jià)值相對較低，修復資金主要為財政撥款，尚未解決長(cháng)效資金問(wèn)題，尚未看到盈利模式，且如今強調農用地分類(lèi)管理，即根據耕地土壤環(huán)境治理類(lèi)別，劃分為優(yōu)先保護、安全利用、嚴格管控三大類(lèi)，分類(lèi)施策。因此雖然污染點(diǎn)位較高，但實(shí)際可落地的市場(chǎng)空間相對較低。
, 而場(chǎng)地修復由于商業(yè)模式較為清晰，因此其領(lǐng)域未來(lái)的市場(chǎng)容量占比相對較大。根據國家“到2020年現有位于城鎮內人口密集區域的?；飞a(chǎn)企業(yè)全部啟動(dòng)搬遷改造”的指標，可以推測我國有待修復的工業(yè)場(chǎng)地存量200萬(wàn)畝，根據招投標現狀來(lái)看，每塊地修復成本從百萬(wàn)至千萬(wàn)甚至上億不等，保守估計以每畝地20～50萬(wàn)元價(jià)格來(lái)估算，則場(chǎng)地修復市場(chǎng)空間將達到近萬(wàn)億水平。在多項政策推進(jìn)下，城市污染場(chǎng)地修復和耕地修復有望率先啟動(dòng)，而礦區修復主要是在資源化的基礎上修復。場(chǎng)地修復主要由于工業(yè)用地的經(jīng)濟效應，其修復價(jià)值能優(yōu)先得到資本的認可進(jìn)而啟動(dòng)較快，耕地修復主要還是靠政府推動(dòng)。
, “百億級”市場(chǎng)規模穩步提升
, 根據環(huán)境規劃院的《土壤修復行業(yè)發(fā)展報告》，2020年全國正式啟動(dòng)土壤修復工程項目668個(gè)，總項目金額約為102.97億元。與2019年相比，項目金額增長(cháng)8.31%，項目數量從354個(gè)項目增加到668個(gè)項目，數量增加非常明顯。近三年全國土壤修復工程市場(chǎng)總金額總體較為穩定，近兩年基本維持在100億元左右。根據E標通數據統計，2021年前10個(gè)月項目總金額近90億元，預計2021年全年將近110億，較上一年略有提升。
, 各類(lèi)用地項目數量均有不同程度增長(cháng)，傳統三大修復場(chǎng)地(工業(yè)場(chǎng)地、農用地、礦區)單體項目平均金額普遍小于2019年，而其他類(lèi)型的單體項目平均金額有所上升。工業(yè)污染場(chǎng)地修復項目金額雖較前一年有所下降，但仍以60.8%的比例占據最大的市場(chǎng)份額。農用地項目數量較前一年驟增逾3倍，但單體項目平均金額相對較低。其他用地的平均規模近2050萬(wàn)元/項，高于農用地及礦區。2020年咨詢(xún)項目多集中在工業(yè)場(chǎng)地和其他用地。
, 由此初步判斷修復市場(chǎng)在疫情背景下依然加速發(fā)展。工業(yè)場(chǎng)地修復因土地價(jià)值、污染嚴重程度及周邊環(huán)境影響等因素，仍是修復市場(chǎng)的主流，而單體項目平均規模的降低或許與2018～2019年發(fā)布實(shí)施的一系列技術(shù)導則有關(guān)，部分污染場(chǎng)地采用風(fēng)險管控手段取代傳統的修復工程。此外，修復項目資金由工業(yè)污染場(chǎng)地向更多場(chǎng)地類(lèi)型鋪開(kāi)，傳統修復場(chǎng)地以外的場(chǎng)地類(lèi)型受到更多關(guān)注。
, 看似萬(wàn)億級的理論需求市場(chǎng)釋放是一個(gè)極為緩慢的過(guò)程，目前行業(yè)能夠妥善消化百億級的市場(chǎng)需求方有可能催生后續萬(wàn)億級的需求釋放?，F階段既需要更成熟的技術(shù)和施工經(jīng)驗、能夠打通更多場(chǎng)地類(lèi)別的商業(yè)模式，也需要從業(yè)企業(yè)的積淀、人才培養等行業(yè)綜合實(shí)力的持續提升…
, 模式創(chuàng )新——破局手筋
, 在外界條件成熟的情況下，企業(yè)可嘗試土壤修復的創(chuàng )新模式。即在項目初始階段，地方財政不用一次性投入過(guò)大，僅支付一定比例的工程款，剩余工程款項由企業(yè)墊資或其他渠道融資，待土壤修復/風(fēng)險管控竣工驗收(達到修復目標/預期效果)后，企業(yè)享有中長(cháng)期的土地使用權，如修建高爾夫球場(chǎng)、停車(chē)樓、文旅項目等具有運營(yíng)收益的配套設施，發(fā)揮土地價(jià)值，將后續資金以土地經(jīng)營(yíng)的方式回流。
, 此項目類(lèi)型在政府、修復企業(yè)兩方面皆有利好。對于政府而言，此模式的土壤修復項目大幅減輕了地方財政的資金壓力，利于促進(jìn)項目啟動(dòng)。對于企業(yè)，修復后場(chǎng)地的中長(cháng)期使用權可以為企業(yè)提供持續、穩定的收益，有利于企業(yè)上市。此外，場(chǎng)地修復效果直接影響后期的土地使用，間接保障工程質(zhì)量。
, 然而，此商業(yè)模式也存在不容忽視的風(fēng)險。如需要修復企業(yè)前期墊資，前期工程款項仍存在支付風(fēng)險，土地價(jià)值或后期土地收益與前期工程投入不匹配等。此外，企業(yè)需要具備足夠的后期運營(yíng)能力，后期資金的回流和收益才有保障。
, 原標題：報告發(fā)布：我國土壤修復跨入起步階段，“萬(wàn)億級”理論需求難以落地，“百億級”市場(chǎng)規模穩步提升
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