IIGF觀(guān)點(diǎn) | 2020年綠色PPP市場(chǎng)進(jìn)展及相關(guān)建議
2021-12-20 10:48:53
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, 一、綠色PPP市場(chǎng)2020年發(fā)展情況
, 按照財政部PPP中心月度報告中對污染防治與綠色低碳項目的定義，即在公共交通、供排水、生態(tài)建設和環(huán)境保護、水利建設、可再生能源、教育、科技、文化、養老、醫療衛生、林業(yè)、旅游等多個(gè)領(lǐng)域，具有支持污染防治和推動(dòng)經(jīng)濟結構綠色低碳化的作用的項目，本文將這些項目界定為綠色PPP項目。
, 2020年，盡管由于疫情影響，第一季度新入庫綠色PPP項目數量及投資額相比2019年同期有所下降；但從第一季度末，隨著(zhù)企業(yè)陸續復產(chǎn)復工，具備逆周期調節、托底經(jīng)濟且挖掘經(jīng)濟增長(cháng)新動(dòng)能的補短板基礎設施和新型基礎設施加快推動(dòng)，無(wú)論是補短板涉及的生態(tài)建設和環(huán)境保護項目，還是新型基礎設施涉及的城際軌道交通、綠色數據中心，均屬于綠色PPP項目范疇。因此，在中央引導、地方推動(dòng)下， 2020年綠色PPP項目數量和投資規模不斷增長(cháng)，且落地項目持續增加，落地率與總體落地率差距不斷縮小。財政部持續推進(jìn)PPP項目庫退庫工作，推動(dòng)綠色PPP高質(zhì)量發(fā)展；受資金問(wèn)題影響，部分綠色PPP項目被迫終止。
, 綠色PPP項目數量繼續保持平穩增長(cháng)，占比小幅增加。從綠色PPP項目數量看，項目數量保持平穩增長(cháng)，截至2020年末，累計綠色PPP項目數量達5826個(gè)，較2019年末新增410個(gè)，增加7.57%；綠色PPP項目占比進(jìn)一步上升，從2019年末的57%提升到58.1%。,圖1 綠色PPP項目數量及占比（2020年）, ,數據來(lái)源：財政部政府和社會(huì )資本合作中心., , 綠色PPP項目投資規模持續擴大，投資額占比保持穩定。從綠色PPP項目投資額變化看，截至2020年末，綠色PPP項目總投資額增至56206億元，較2019年末新增4532億元，增長(cháng)8.77%；投資額占比保持穩定，截至2020年末，綠色PPP投資額占比達36.3%。,圖2 綠色PPP項目投資額及占比（2020年）, ,數據來(lái)源：財政部政府和社會(huì )資本合作中心., , 綠色PPP落地項目持續增加，落地率與總體落地率差距不斷縮小，直至持平。截至2020年末，落地綠色PPP項目累計達到3993個(gè)，較2019年末新增546個(gè)，增長(cháng)15.84%。在中央引導、地方推動(dòng)下，隨著(zhù)PPP市場(chǎng)日益成熟、綠色項目質(zhì)量不斷提升，疊加流動(dòng)性充裕、利率下行、貨幣適度寬松的信貸環(huán)境，2020年綠色PPP項目落地率不斷增加，與總體落地率差距不斷縮小，到2020年末PPP項目落地率升至68.5%，與項目庫平均落地率持平。,圖3 綠色PPP落地項目數量及落地率（2020年）, ,數據來(lái)源：財政部政府和社會(huì )資本合作中心., , 繼續開(kāi)展退庫工作，推動(dòng)綠色PPP項目?jì)?yōu)化發(fā)展。2020年財政部持續推進(jìn)PPP項目庫退庫工作。據統計，2020年度1-11月各省級財政審核同意的地方主動(dòng)退出管理庫項目共484個(gè)，其中綠色PPP項目142個(gè)，占退庫PPP項目的29.34%。退庫的綠色PPP項目存在準備工作不到位、未建立按效付費機制、方案設計不合理、重建設輕運營(yíng)等問(wèn)題。
, 部分綠色PPP項目受資金影響終止。2020年，有多個(gè)地方的綠色PPP項目終止，終止項目所涉及的投建單位包括鐵漢生態(tài)、啟迪環(huán)境、國禎環(huán)保、天域生態(tài)等環(huán)保板塊上市公司，中鐵十六局、中鐵二十一局等重點(diǎn)企業(yè)。這些項目終止原因不一，但主要問(wèn)題是2018年以來(lái)，部分上市民營(yíng)企業(yè)負債率過(guò)高、償債能力不足、現金流緊缺等，導致項目推進(jìn)緩慢，最后被迫終止。此外，還包括運營(yíng)能力薄弱、投標報價(jià)無(wú)法平抑運營(yíng)成本等原因。
, 二、綠色PPP市場(chǎng)存在的問(wèn)題與挑戰
, 2020年中國綠色PPP市場(chǎng)繼續推進(jìn)發(fā)展，但仍然面臨部分問(wèn)題與障礙：融資端，綠色PPP項目融資來(lái)源有限、融資方式單一，且部分綠色PPP項目融資落地難度較大；項目端，綠色PPP項目存在違規打捆現象，且以公益性、準公益性項目為主的綠色PPP項目收益難以滿(mǎn)足社會(huì )資本的回報要求；企業(yè)端，部分綠色PPP參與民企因各種原因面臨經(jīng)營(yíng)危機。
, 第一， PPP項目融資來(lái)源有限、融資方式單一，且部分綠色PPP項目融資落地難度大。融資是PPP項目最基礎的一環(huán)，在不同階段，PPP項目有不同的融資方式，且隨著(zhù)各部委、各省市連續的政策推動(dòng)，PPP融資方式日益多元化。PPP項目融資模式如下表所示：,表1 PPP項目全生命周期融資方式, ,資料來(lái)源：民生證券研究院《中國式PPP融資方式全解析》., , 盡管融資方式多樣，但我國現階段入庫的綠色PPP項目以成立期和建設期為主，融資方式以間接融資的項目貸款為主。曾經(jīng)被認為較為可行的PPP 專(zhuān)項債，其中最重要的城投債面臨地方債務(wù)降杠桿、非標融資嚴監管、債務(wù)償付難度大等壓力。同時(shí)，PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品也由于期限錯配、收益率不足、標準化程度低等問(wèn)題，市場(chǎng)不活躍。此外，2018年后，隨著(zhù)中央嚴查地方政府隱性債務(wù)、去杠桿、禁止違規擔保，疊加各類(lèi)嚴監管的政策(如禁止期限錯配、明股實(shí)債、進(jìn)行穿透式審核等)，PPP基金、基礎設施股權投資計劃等股權融資方式也有所收縮?？偨Y而言，由于資金期限錯配、項目全生命周期風(fēng)險較高、識別和準備階段耗時(shí)較長(cháng)、金融風(fēng)險防控措施趨嚴等原因，PPP項目融資來(lái)源有限且方式較為單一，部分綠色PPP項目融資落地難度大。
, 第二， 綠色PPP項目存在違規打捆現象。部分綠色PPP項目存在違規打捆現象，包括強行包裝使用者付費內容、將不相關(guān)行業(yè)項目湊成項目包等。為迎合減少政府付費類(lèi)項目政策要求，部分關(guān)聯(lián)性較弱的項目打包形成項目包，刻意做成可行性缺口補助類(lèi)項目而包裝少量使用者付費項目；此外，部分項目因做大項目規模、平衡整體利潤、吸引社會(huì )資本參與等原因，將不相關(guān)行業(yè)項目打捆。由于社會(huì )資本資質(zhì)、運營(yíng)經(jīng)驗等制約，參與大體量、多行業(yè)、較復雜的打捆類(lèi)項目易導致社會(huì )資本參與綠色PPP項目的融資、運營(yíng)風(fēng)險。
, 第三， 綠色PPP項目收益難以滿(mǎn)足社會(huì )資本回報要求。綠色PPP項目主要涉及生態(tài)環(huán)保、林業(yè)、給排水及污水處理等細分領(lǐng)域，大部分屬于公益性強而收益不足的政府項目，以政府付費為主，資金來(lái)源較為單一且市場(chǎng)化不足。在2019年后，中央政府出于對PPP市場(chǎng)的規范化、防止政府支出壓力，出臺《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》等文件，約束政府付費模式的規模，可行性缺口補助、使用者付費類(lèi)項目是中央政府側重推動(dòng)的回報機制。但由于綠色PPP項目以公益性及準公益性項目為主，如果政府付費比例不足而使用者付費比例過(guò)高，在項目存在運營(yíng)難度與風(fēng)險的背景下，沒(méi)有一定的政府可用性付費作為兜底與投資回報保障的話(huà)，可能導致社會(huì )資本回報水平不足，參與力度有限。
, 此外，回報水平有限的綠色PPP項目對社會(huì )資本，尤其是民營(yíng)企業(yè)提出了精準化管理和成本費用控制的要求；反過(guò)來(lái)，民營(yíng)企業(yè)也在衡量綠色PPP項目是否“物超所值”。綠色PPP項目覆蓋的水利建設、林業(yè)、流域治理等類(lèi)型的項目投資額大、周期長(cháng)，難以準確測算回報且付費體系尚不完全，使得社會(huì )資本參與程度有限。
, 第四， 部分參與綠色PPP的民營(yíng)企業(yè)遭遇經(jīng)營(yíng)危機。參與綠色PPP項目的社會(huì )資本部分源自民營(yíng)企業(yè)，而這些民營(yíng)企業(yè)自身資產(chǎn)規模有限，投資重資產(chǎn)PPP項目容易導致負債率高升，短期現金流緊張，疊加2019年以來(lái)金融市場(chǎng)信用分層，中低評級的PPP民企信用收縮，大部分金融機構對于PPP項目參與民企，特別是中小民企融資較為審慎，民營(yíng)企業(yè)普遍面臨綠色PPP項目中標后融資難融資貴的問(wèn)題。此外，2018年后部分民營(yíng)企業(yè)因股票質(zhì)押比例過(guò)高、償債能力不足、現金流緊缺等問(wèn)題出現各類(lèi)危機，綠色PPP項目重要參與民企均深陷其中，大部分最后被國資參股或收購。相關(guān)PPP項目部分轉為EPC，部分合同隨之被迫終止。
, 三、綠色PPP市場(chǎng)發(fā)展的政策建議與展望
, 針對目前中國綠色PPP發(fā)展中存在的問(wèn)題，本文建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善，進(jìn)一步推動(dòng)綠色PPP健康發(fā)展。
, 第一，拓展社會(huì )資本參與綠色PPP項目的回報實(shí)現路徑和方法。綠色PPP項目以公益性及準公益性項目為主，盈利能力有限，本質(zhì)上依賴(lài)財政資金開(kāi)展項目建設。市場(chǎng)經(jīng)濟規則下，PPP項目需注意投資盈利性的體現。通過(guò)合理組合生態(tài)資源、自然資源投資品，拓展社會(huì )資本價(jià)值實(shí)現的路徑和方法，提升社會(huì )資本參與綠色PPP項目的積極性與回報水平。因此，建議地方政府通過(guò)宏觀(guān)規劃指引，為綠色PPP項目涉及領(lǐng)域和價(jià)值實(shí)現方式予以指導幫助(如文化、體育、旅游等各類(lèi)商業(yè)開(kāi)發(fā))；同時(shí)建立多元化補償機制，通過(guò)中央、地方各類(lèi)專(zhuān)項資金提升社會(huì )資本收益；此外，通過(guò)碳排放權交易、排污權交易等無(wú)形生態(tài)資產(chǎn)交易市場(chǎng)，促進(jìn)社會(huì )資本參與綠色PPP項目獲得的環(huán)境效益及生態(tài)權益變現。
, 第二，利用綠色金融工具支持PPP模式發(fā)展，通過(guò)創(chuàng )新金融產(chǎn)品助力項目融資。綠色PPP項目本身回報能力有限且周期較長(cháng)。地方政府通過(guò)構建綠色金融體系，動(dòng)員與激勵更多社會(huì )資本投入綠色領(lǐng)域，有利于解決綠色PPP項目投融資難題，加快我國經(jīng)濟轉型，也有利于促進(jìn)環(huán)保、新能源、節能等領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步。建立健全綠色金融體系，需要金融、財政、環(huán)保等政策和相關(guān)法律法規的配套支持，通過(guò)建立適當的激勵和約束機制解決項目環(huán)境外部性?xún)炔炕膯?wèn)題。同時(shí)，也需要金融機構和金融市場(chǎng)加大創(chuàng )新力度，通過(guò)發(fā)展新的金融工具和服務(wù)手段，解決生態(tài)修復項目所面臨的期限錯配、信息不對稱(chēng)、產(chǎn)品和分析工具缺失等問(wèn)題。
, 社會(huì )資本、特別是民營(yíng)企業(yè)參與綠色PPP項目普遍面臨融資貴、融資難的問(wèn)題。盡管政府方不得對項目融資提供任何形式的擔保承諾，但可通過(guò)其他方式間接幫助中標企業(yè)項目融資，如及時(shí)提供相關(guān)資料、幫助項目申請各類(lèi)獎勵補助、貸款貼息等；同時(shí)完善PPP項目社會(huì )資本股權退出、參與方責權利承繼、合作協(xié)議調整等配套制度；此外，隨著(zhù)《江蘇省排污權抵押貸款管理辦法(試行)》、《關(guān)于做好基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)項目申報工作的通知》等政策文件的出臺，在環(huán)境權益抵質(zhì)押貸款、REITs等相關(guān)創(chuàng )新金融產(chǎn)品設計逐步完善、市場(chǎng)不斷發(fā)展的情況下，鼓勵社會(huì )資本通過(guò)碳排放權、排污權等環(huán)境權益抵質(zhì)押貸款、基礎設施REITs等創(chuàng )新金融產(chǎn)品進(jìn)行項目融資。
, 第三，加強全周期運行監管，設計合理的風(fēng)險分擔機制。針對綠色PPP項目因社會(huì )資本運營(yíng)能力薄弱、融資困難、項目風(fēng)險分配不合理等原因時(shí)有退庫終止的情況，建議建立覆蓋綠色PPP項目識別、實(shí)施到運營(yíng)的全生命周期監管機制，對PPP項目從社會(huì )資本的選擇、投融資進(jìn)展、項目建設進(jìn)度、項目運營(yíng)情況、項目績(jì)效達成情況等全流程進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，并運用ESG(環(huán)境、社會(huì )和公司治理)方法學(xué)對PPP項目進(jìn)行動(dòng)態(tài)質(zhì)量評估。在合作伙伴選擇時(shí)，政府方需要對社會(huì )資本融資、建設、運營(yíng)管理能力進(jìn)行全面的考量，選擇優(yōu)質(zhì)合作方。在項目建設運營(yíng)階段，制定明確的項目建設、運營(yíng)技術(shù)標準和跟蹤考評方式，重點(diǎn)關(guān)注項目運行績(jì)效監管、嚴格執行按績(jì)效的付費機制，保證綠色服務(wù)供給質(zhì)量。同時(shí)，做好項目全周期的風(fēng)險管理，對初步識別的項目風(fēng)險進(jìn)行合理分配，對尚未識別的風(fēng)險做好風(fēng)險儲備，實(shí)現合理的風(fēng)險分擔機制。
, 原標題：IIGF觀(guān)點(diǎn) | 2020年綠色PPP市場(chǎng)進(jìn)展及相關(guān)建議
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